Note de développement n°1

La reconstruction silencieuse

Pourquoi la capacité institutionnelle précède la reconstruction visible : le cas de Mayotte après le cyclone Chido

Document de travail

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Introduction

Les catastrophes naturelles constituent souvent un révélateur des fragilités d’un territoire. Elles détruisent des infrastructures, interrompent les activités économiques, désorganisent les services publics et bouleversent durablement les conditions de vie des populations. Pourtant, si les dégâts matériels sont immédiatement perceptibles, les véritables conséquences d’une catastrophe dépassent largement les pertes physiques. Elles interrogent la capacité d’un territoire à se relever, à mobiliser ses institutions et à transformer un choc en opportunité de développement.

Dans les semaines qui suivent une catastrophe, le débat public se concentre presque exclusivement sur les infrastructures détruites. Les images diffusées montrent des écoles éventrées, des routes coupées, des réseaux d’eau endommagés ou encore des logements devenus inhabitables. Progressivement, une interrogation s’impose : pourquoi la reconstruction paraît-elle si lente ?

Cette question est légitime. Elle traduit l’impatience des populations confrontées à des difficultés quotidiennes. Elle traduit également une attente forte vis-à-vis des pouvoirs publics. Pourtant, cette interrogation repose souvent sur une représentation incomplète du processus de reconstruction.

Dans l’imaginaire collectif, reconstruire consiste essentiellement à rebâtir ce qui a été détruit. Le succès d’une politique publique est alors évalué au nombre d’écoles rouvertes, au kilométrage des routes réhabilitées ou au volume de logements reconstruits. Cette approche présente toutefois une limite importante : elle ne prend en considération que la partie visible de la reconstruction.

Or, toute infrastructure visible est précédée d’un travail beaucoup plus discret. Avant qu’un chantier puisse débuter, il faut identifier les besoins, définir les priorités, réaliser des études techniques, mobiliser des financements, recruter des ingénieurs, renforcer les équipes administratives, préparer les marchés publics, coordonner les différents acteurs institutionnels et assurer le suivi financier des opérations. Ce travail préparatoire demeure largement invisible pour les citoyens alors même qu’il conditionne l’ensemble des réalisations futures.

Cette note propose d’examiner la reconstruction sous un angle différent. Elle défend l’idée que les catastrophes naturelles ne donnent pas seulement lieu à une reconstruction matérielle ; elles provoquent également une reconstruction institutionnelle, souvent silencieuse, qui constitue le véritable moteur du redressement économique à long terme.

Nous proposons de qualifier cette phase de reconstruction silencieuse.

La reconstruction silencieuse désigne la période durant laquelle un territoire renforce progressivement sa capacité administrative, financière et technique afin de rendre possible la reconstruction visible des infrastructures. Elle précède les grands chantiers et demeure, par nature, difficilement perceptible pour la population.

L’hypothèse développée dans cette note est simple : la qualité d’une reconstruction dépend moins de la quantité de financements disponibles que de la capacité des institutions à transformer ces financements en projets effectivement réalisés.

Cette idée n’est pas nouvelle dans la littérature économique. Depuis plusieurs décennies, les économistes du développement soulignent que les écarts de développement observés entre les pays trouvent leur origine non seulement dans la disponibilité du capital ou des ressources naturelles, mais également dans la qualité des institutions publiques.

Douglass North (1990) définit les institutions comme les « règles du jeu » qui organisent les interactions économiques. Pour Daron Acemoglu et James Robinson (2012), les institutions constituent le principal déterminant des trajectoires de développement des nations. Francis Fukuyama (2013) insiste quant à lui sur l’importance de la capacité de l’État à mettre effectivement en œuvre les politiques publiques qu’il décide.

Ces travaux convergent vers une même conclusion : les ressources financières, aussi importantes soient-elles, ne produisent de résultats que lorsqu’elles sont accompagnées d’une capacité administrative suffisante.

Cette réflexion trouve un écho particulier dans les territoires confrontés à des catastrophes naturelles. Les évaluations conduites par la Banque mondiale, le Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (GFDRR) ou encore les Nations unies montrent que les reconstructions les plus efficaces ne sont pas nécessairement celles bénéficiant des financements les plus élevés. Elles sont souvent celles qui disposent d’institutions capables de planifier, coordonner et suivre l’exécution des projets sur plusieurs années.

Le cas de Mayotte illustre particulièrement bien cette problématique.

Territoire français situé dans le canal du Mozambique, région ultrapériphérique de l’Union européenne depuis 2014, Mayotte concentre des caractéristiques rarement réunies dans un même espace géographique. La croissance démographique y est l’une des plus fortes de France. Les besoins en infrastructures publiques demeurent considérables. Les défis liés au logement, à l’éducation, à la santé, à l’eau potable ou encore à l’assainissement sont documentés depuis de nombreuses années par les rapports de la Cour des comptes, du Sénat, de l’Inspection générale de l’administration et de l’Agence française de développement.

Le cyclone Chido est venu exacerber ces fragilités structurelles.

Mais il a également ouvert une nouvelle séquence.

Une séquence qui ne se limite pas à réparer les dégâts causés par la catastrophe.

Une séquence qui conduit progressivement l’État, les collectivités territoriales, les opérateurs publics, les banques de développement et les partenaires européens à renforcer leurs capacités d’intervention sur le territoire.

Depuis le cyclone, les annonces de recrutement se multiplient dans les administrations. Les dispositifs d’assistance à maîtrise d’ouvrage sont renforcés. Les équipes chargées des fonds européens montent en puissance. Les opérateurs techniques recrutent de nouvelles compétences. Les collectivités recherchent des ingénieurs, des chefs de projet, des spécialistes des marchés publics et du pilotage financier. L’Agence française de développement développe de nouveaux dispositifs d’accompagnement des communes. Les procédures de financement évoluent afin de tenir compte des nouveaux besoins.

Pris isolément, chacun de ces éléments peut sembler anecdotique.

Pris ensemble, ils dessinent un phénomène beaucoup plus profond : la construction progressive d’un État davantage capable d’agir.

Ce processus reste largement invisible.

Il produit peu d’images spectaculaires.

Il génère peu de communication.

Il ne donne lieu à aucune inauguration.

Pourtant, il constitue probablement le principal investissement réalisé après la catastrophe.

Cette note soutient que cette montée en capacité des institutions publiques représente une condition préalable au succès de la reconstruction matérielle. Elle constitue ce que nous appelons le travail silencieux de l’État.

Dans les pages qui suivent, nous montrerons que cette reconstruction silencieuse ne constitue pas une spécificité mahoraise. Elle apparaît dans la plupart des grandes reconstructions contemporaines. Après la Seconde Guerre mondiale en Europe, après le tsunami japonais de 2011, après l’ouragan Katrina aux États-Unis ou encore après le séisme ayant frappé le Maroc en 2023, les premières années furent consacrées autant au renforcement des institutions qu’à la reconstruction des infrastructures elles-mêmes.

L’étude du cas de Mayotte permet ainsi de dépasser le seul cadre local. Elle invite à une réflexion plus large sur la manière dont les États reconstruisent leurs capacités d’action face aux crises contemporaines. Dans cette perspective, Mayotte n’est plus seulement un territoire confronté à une catastrophe naturelle. Elle devient un laboratoire permettant d’observer, presque en temps réel, les mécanismes par lesquels une administration se transforme pour répondre à des défis de développement de plus en plus complexes.

Chapitre 1

Pourquoi les économistes du développement s’intéressent-ils d’abord aux institutions ?

(ROBIN PRUDENT / FRANCEINFO)

Lorsqu’un pays ou un territoire connaît une catastrophe naturelle majeure, une guerre ou une crise économique profonde, une question revient presque systématiquement dans le débat public : combien faudra-t-il investir pour reconstruire ?

Cette interrogation paraît intuitive. Les infrastructures détruites représentent un coût considérable. Les routes doivent être réhabilitées, les écoles reconstruites, les réseaux électriques remis en service, les logements rebâtis. Les estimations financières deviennent alors un indicateur de l’ampleur de la catastrophe et un élément central du débat politique.

Pourtant, cette manière d’aborder la reconstruction est relativement récente dans l’histoire de la pensée économique. Jusqu’au milieu du XXᵉ siècle, les économistes considéraient essentiellement que la croissance résultait de l’accumulation de facteurs de production : davantage de capital, davantage de travail et davantage d’investissements devaient mécaniquement conduire à davantage de richesse.

Cette vision a profondément influencé les premières politiques de développement mises en œuvre après la Seconde Guerre mondiale. Les grandes institutions internationales créées à Bretton Woods, au premier rang desquelles la Banque mondiale, concentraient alors leurs interventions sur le financement des infrastructures. Les routes, les barrages, les réseaux électriques ou les systèmes d’irrigation étaient considérés comme les principaux leviers du développement économique. L’hypothèse implicite était simple : en dotant les pays d’équipements modernes, la croissance suivrait naturellement.

Cette approche a permis des progrès considérables. De nombreux pays ont effectivement amélioré leurs infrastructures grâce aux financements internationaux. Cependant, à partir des années 1970, un constat s’impose progressivement : des pays bénéficiant de niveaux d’investissement comparables connaissent des trajectoires de développement radicalement différentes. Certains parviennent à transformer durablement les investissements en croissance économique, tandis que d’autres accumulent les infrastructures sans parvenir à améliorer significativement les conditions de vie de leur population.

Cette observation conduit progressivement les économistes à déplacer leur regard. La question n’est plus seulement de savoir combien investir, mais dans quelles conditions ces investissements produisent-ils réellement des résultats ?

C’est dans ce contexte que les institutions deviennent un objet central de l’économie du développement.

Douglass North, prix Nobel d’économie en 1993, joue un rôle déterminant dans cette évolution. Dans Institutions, Institutional Change and Economic Performance, il définit les institutions comme « les règles du jeu d’une société ». Cette définition peut sembler abstraite, mais elle est fondamentale. Les institutions ne désignent pas uniquement les administrations ou les ministères. Elles regroupent l’ensemble des règles, des normes, des organisations et des mécanismes qui permettent aux acteurs économiques d’interagir.

Un marché public transparent constitue une institution.

Un tribunal indépendant constitue une institution.

Une procédure budgétaire constitue une institution.

Un cadastre constitue une institution.

Une agence capable d’instruire correctement des projets d’investissement constitue également une institution.

Autrement dit, les institutions représentent l’ensemble des mécanismes qui permettent à une société de transformer des ressources en résultats.

Cette idée marque une rupture profonde avec les approches précédentes. Elle suggère que deux territoires disposant exactement des mêmes ressources financières peuvent obtenir des résultats très différents selon la qualité de leurs institutions.

Cette intuition sera largement confirmée au cours des décennies suivantes.

Les travaux de Daron Acemoglu et James Robinson prolongent cette réflexion en distinguant les institutions dites « inclusives » des institutions « extractives ». Les premières favorisent la participation économique, sécurisent les investissements et renforcent la confiance entre les acteurs. Les secondes concentrent les ressources au bénéfice d’un nombre limité d’acteurs et freinent l’innovation comme la croissance.

Sans entrer dans ce débat théorique, une idée apparaît clairement : le développement dépend moins des ressources disponibles que de la capacité collective à les organiser efficacement.

Francis Fukuyama apporte une contribution complémentaire en réintroduisant la notion de capacité de l’État (state capacity). Selon lui, l’efficacité d’une politique publique ne dépend pas uniquement de son ambition ou des financements qui lui sont consacrés. Elle dépend également de la capacité des administrations à mettre effectivement en œuvre les décisions prises.

Cette précision est essentielle.

Une politique publique peut être parfaitement conçue.

Un financement peut être entièrement sécurisé.

Un projet peut bénéficier d’un consensus politique.

Pourtant, si aucune administration n’est capable d’élaborer les cahiers des charges, de conduire les appels d’offres, de suivre les marchés, de contrôler l’exécution des travaux et de dialoguer avec les entreprises, le projet risque de rester durablement à l’état d’intention.

Dans cette perspective, les administrations ne constituent plus un simple coût de fonctionnement. Elles deviennent un facteur de production à part entière.

Cette évolution de la pensée économique a profondément influencé les grandes banques de développement.

Depuis une vingtaine d’années, la Banque mondiale ne finance plus uniquement des infrastructures. Elle consacre une part croissante de ses interventions au renforcement des capacités institutionnelles. Derrière cette expression parfois technocratique se cachent des réalités très concrètes : former les agents publics, améliorer les systèmes d’information, moderniser les procédures budgétaires, renforcer les capacités statistiques, accompagner les collectivités territoriales ou développer l’ingénierie de projet.

Autrement dit, les banques de développement financent de plus en plus la capacité à investir autant que les investissements eux-mêmes.

Cette évolution traduit une conviction désormais largement partagée : les infrastructures ne créent pas durablement le développement si les institutions chargées de les concevoir, de les gérer et de les entretenir demeurent insuffisamment solides.

Cette réflexion prend une dimension particulière lorsqu’un territoire est confronté à une catastrophe naturelle.

À première vue, une catastrophe semble essentiellement détruire du capital physique : des bâtiments, des routes, des réseaux ou des équipements publics. Pourtant, les évaluations conduites après les grandes catastrophes montrent que les destructions matérielles ne constituent qu’une partie du problème.

Les catastrophes exercent également une pression considérable sur les capacités administratives. Les collectivités doivent simultanément gérer l’urgence, répondre aux besoins sociaux immédiats, instruire de nouveaux financements, accélérer les procédures d’urbanisme, coordonner les interventions des opérateurs publics, dialoguer avec les partenaires internationaux et préparer les investissements futurs. Or ces nouvelles missions s’ajoutent aux responsabilités ordinaires de l’administration.

Le véritable risque devient alors moins le manque de financements que la saturation des institutions.

Cette distinction est fondamentale.

Un territoire peut recevoir plusieurs milliards d’euros de financements sans être capable de les mobiliser efficacement.

À l’inverse, une administration solide peut produire des résultats remarquables avec des ressources plus limitées grâce à une meilleure capacité de planification, de coordination et d’exécution.

Les économistes parlent parfois de capacité d’absorption. Cette notion désigne l’aptitude d’un territoire à transformer les financements disponibles en projets effectivement réalisés. Elle dépend de nombreux facteurs : qualité des équipes, compétences techniques, stabilité des procédures, gouvernance locale, coordination entre les acteurs et disponibilité de l’ingénierie publique.

Cette capacité d’absorption constitue probablement l’une des variables les plus sous-estimées dans les débats publics. Les citoyens observent naturellement les montants annoncés par les gouvernements. Ils prêtent beaucoup moins attention aux conditions qui permettront réellement de dépenser ces crédits dans les délais impartis.

Pourtant, dans la plupart des grands programmes d’investissement, les difficultés proviennent rarement de l’absence de financements. Elles résultent beaucoup plus souvent d’un déficit de préparation des projets, d’un manque de ressources humaines qualifiées ou d’une insuffisante coordination entre les différents niveaux de décision.

C’est précisément cette idée qui constitue le point de départ de notre réflexion sur Mayotte.

Le cyclone Chido n’a pas seulement créé un besoin exceptionnel d’investissements publics. Il a également révélé la nécessité d’accroître rapidement les capacités d’action des institutions locales et nationales intervenant sur le territoire.

Dès lors, la reconstruction ne peut plus être analysée uniquement comme un programme de travaux publics. Elle devient un processus beaucoup plus vaste de renforcement de la capacité de l’État, des collectivités territoriales et de leurs partenaires à concevoir, financer, coordonner et piloter des projets de plus en plus complexes.

Cette perspective conduit finalement à renverser une idée largement répandue.

On considère généralement que les institutions existent pour construire des infrastructures.

Nous défendons ici une proposition différente.

Les grandes reconstructions commencent par construire les institutions capables de construire les infrastructures.

Cette distinction est loin d’être uniquement théorique. Elle permet de comprendre pourquoi certaines reconstructions paraissent lentes alors même que les administrations travaillent à un rythme soutenu. Elle éclaire également les tensions qui apparaissent souvent entre le temps politique, le temps médiatique et le temps administratif. Là où les citoyens attendent des résultats visibles à court terme, les institutions investissent souvent plusieurs mois, voire plusieurs années, dans la préparation de projets dont les effets ne deviendront perceptibles que bien plus tard.

C’est cette phase, largement invisible mais décisive, que nous proposons d’explorer dans les chapitres suivants.