La reconstruction silencieuse

Pourquoi la capacité institutionnelle précède la reconstruction visible : le cas de Mayotte après le cyclone Chido

Document de travail

Chapitre 2 – Mayotte après Chido : une reconstruction sous contrainte de capacités

« Le principal enjeu n’est pas seulement de financer la reconstruction, mais de disposer des capacités nécessaires pour transformer les financements en projets, puis les projets en résultats. »

Introduction

Le chapitre précédent a proposé une hypothèse centrale : la reconstruction d’un territoire ne débute pas avec les premiers chantiers visibles mais avec la montée en puissance des capacités administratives qui les rendent possibles. Cette distinction entre reconstruction visible et reconstruction invisible constitue le fil conducteur de cette étude.

Cette hypothèse mérite désormais d’être confrontée aux faits.

En effet, dix-huit mois après le passage du cyclone Chido, le débat public à Mayotte demeure largement structuré autour d’une interrogation simple : pourquoi la reconstruction paraît-elle si lente ? Cette perception est alimentée par le contraste entre l’ampleur des annonces gouvernementales, la mobilisation exceptionnelle des financements publics et la visibilité encore limitée des réalisations sur le terrain.

Une telle lecture demeure cependant incomplète. Elle tend à considérer la reconstruction comme un processus essentiellement matériel, mesuré par le nombre de bâtiments reconstruits, de routes rouvertes ou d’équipements livrés. Or, les expériences internationales montrent que les premières phases d’une reconstruction majeure sont rarement dominées par les travaux eux-mêmes. Elles le sont davantage par un ensemble d’activités beaucoup moins visibles : diagnostics techniques, recrutements, programmation financière, préparation des marchés publics, sécurisation foncière, coordination entre administrations et renforcement des équipes d’ingénierie.

L’objectif de ce chapitre est précisément de vérifier si cette dynamique est observable dans le cas de Mayotte.

Pour cela, nous mobilisons des données issues des publications de l’IEDOM, de l’INSEE, des services de l’État, des plateformes nationales de recrutement, des rapports parlementaires, de la loi de programmation pour Mayotte ainsi que des principales annonces gouvernementales intervenues depuis le cyclone Chido. Il ne s’agit pas seulement d’inventorier les financements mobilisés, mais d’identifier les signes d’une éventuelle transformation de la capacité d’action de l’État et des collectivités locales.

Cette approche conduit à déplacer le regard. Au lieu de mesurer uniquement les infrastructures livrées, elle s’intéresse à la capacité du territoire à produire durablement des infrastructures. Cette nuance est fondamentale : un territoire résilient n’est pas uniquement un territoire capable de reconstruire après une catastrophe ; c’est un territoire dont les institutions disposent progressivement des compétences, des outils et des ressources nécessaires pour conduire cette reconstruction dans la durée.

L’étude de cas de Mayotte offre ainsi un terrain particulièrement fécond pour analyser les interactions entre catastrophe naturelle, renforcement des capacités publiques et développement institutionnel.

2. Du choc humanitaire à la reconstruction : une chronologie révélatrice

Le passage du cyclone Chido le 14 décembre 2024 constitue l’un des événements les plus marquants de l’histoire contemporaine de Mayotte. Au-delà de l’ampleur des dégâts matériels, la catastrophe intervient dans un territoire déjà confronté à des fragilités structurelles importantes : forte croissance démographique, déficit d’infrastructures publiques, tensions sur l’accès à l’eau potable, besoins considérables en logements, pression sur les établissements scolaires et capacités administratives limitées.

Dans ce contexte, le cyclone agit moins comme un événement isolé que comme un révélateur. Il met brutalement en lumière des vulnérabilités préexistantes tout en imposant une accélération sans précédent de l’action publique.

Les premières semaines sont naturellement consacrées à la gestion de l’urgence. Les priorités concernent la sécurisation des populations, le rétablissement des réseaux essentiels, l’approvisionnement en eau et en nourriture, le maintien de la continuité des soins ainsi que la remise en fonctionnement des principaux services publics. Cette phase correspond au temps de la réponse humanitaire.

Cependant, contrairement à la perception souvent véhiculée dans le débat public, la reconstruction ne débute pas lorsque cette phase s’achève. Elle commence en réalité dès les premiers jours suivant la catastrophe, sous une forme largement invisible.

Les administrations centrales, les services déconcentrés de l’État, les collectivités territoriales, l’Agence française de développement, les opérateurs publics ainsi que les partenaires européens engagent simultanément un travail considérable de diagnostic, d’évaluation et de planification. Les premières missions d’expertise sont déployées afin d’évaluer les dommages, d’identifier les priorités et de préparer les futurs investissements.

Parallèlement, le Gouvernement engage rapidement la préparation d’un cadre juridique spécifique destiné à accélérer la reconstruction. Les ordonnances, les adaptations réglementaires et les dispositions dérogatoires poursuivent un objectif commun : réduire les délais administratifs sans remettre en cause les garanties fondamentales attachées à la commande publique, à l’urbanisme ou à la protection de l’environnement.

Cette succession d’étapes illustre une caractéristique essentielle des grandes reconstructions publiques : les premiers mois sont rarement ceux des pelleteuses ; ils sont ceux des juristes, des ingénieurs, des urbanistes, des financiers et des administrateurs.

Figure — Chronologie simplifiée de la reconstruction

14 décembre 2024
Cyclone Chido
│
▼
Décembre 2024
Urgence humanitaire
Diagnostics techniques
Premières évaluations
│
▼
Janvier 2025
Préparation du cadre législatif
Programmation budgétaire
Mobilisation interministérielle
│
▼
Février 2025
Adoption des premiers textes
Ordonnances
Organisation de la gouvernance
│
▼
2025
Recrutements
Renforcement de l'ingénierie
Études techniques
Commande publique
│
▼
2026
Lancement progressif des grands projets

Cette succession d’étapes illustre une caractéristique essentielle des grandes reconstructions publiques : les premiers mois sont rarement ceux des pelleteuses ; ils sont ceux des juristes, des ingénieurs, des urbanistes, des financiers et des administrateurs.

2.1. Les financements : des montants historiques, mais un défi d’absorption

L’analyse de la reconstruction de Mayotte ne peut se limiter à l’inventaire des infrastructures détruites. Elle suppose également d’examiner les moyens financiers mobilisés pour accompagner le territoire dans les années qui suivent le cyclone Chido. De ce point de vue, la réponse publique apparaît exceptionnelle par son ampleur. Rarement, dans l’histoire récente de Mayotte, un tel volume de ressources financières aura été annoncé sur une période aussi courte.

L’État français a rapidement affirmé sa volonté de faire de la reconstruction de Mayotte une priorité nationale. Les premières annonces d’urgence ont progressivement laissé place à une stratégie de reconstruction de long terme, articulée autour de plusieurs instruments : crédits budgétaires exceptionnels, loi de programmation, mobilisation des fonds européens, interventions de l’Agence française de développement (AFD), investissements des opérateurs publics et participation des collectivités territoriales.

Ces différents dispositifs poursuivent un objectif commun : reconstruire les infrastructures détruites tout en corrigeant les faiblesses structurelles qui caractérisaient déjà le territoire avant le cyclone.

Cette précision est essentielle.

Contrairement à d’autres catastrophes naturelles qui touchent des territoires relativement bien équipés, Chido frappe un département confronté depuis plusieurs décennies à un important déficit d’investissements publics. Dans de nombreux secteurs — eau potable, assainissement, établissements scolaires, équipements hospitaliers ou logements — les besoins identifiés avant décembre 2024 demeuraient déjà considérables.

La reconstruction ne consiste donc pas uniquement à revenir à la situation antérieure.

Elle vise également à rattraper plusieurs décennies de retard en matière d’infrastructures publiques.

Cette distinction modifie profondément l’analyse économique.

Dans un territoire où les infrastructures étaient largement suffisantes avant la catastrophe, les investissements servent principalement à remplacer les équipements détruits.

À Mayotte, ils remplissent une double fonction : réparer et développer.

Autrement dit, une partie des crédits engagés ne finance pas la reconstruction au sens strict ; elle participe à une stratégie plus large de transformation du territoire.

Une mobilisation financière sans précédent

Les annonces gouvernementales successives témoignent de cette ambition.

La loi de programmation pour Mayotte prévoit plusieurs milliards d’euros d’investissements destinés à accompagner le territoire au cours des prochaines années. À cette programmation s’ajoutent les crédits mobilisés dans le cadre du plan gouvernemental de refondation, les financements consacrés à l’eau et à l’assainissement, les investissements dans les établissements scolaires ainsi que les programmes spécifiques de reconstruction engagés dès 2025.

Tableau 2.1 — Principales enveloppes financières mobilisées

Dispositif	Montant annoncé
Loi de programmation Mayotte	≈ 4 Md€
Plan gouvernemental de refondation	≈ 3,9 Md€
Eau et assainissement	≈ 730 M€
Éducation	≈ 400 M€
Reconstruction 2025–2027	≈ 300 M€

Sources : Gouvernement, IEDOM, documents budgétaires, annonces officielles.

Ces montants placent la reconstruction de Mayotte parmi les plus importants programmes d’investissement public jamais engagés sur un territoire ultramarin français.

Ils traduisent également une évolution importante de la politique publique. L’enjeu ne consiste plus uniquement à répondre à l’urgence immédiate, mais à inscrire les investissements dans une perspective de transformation durable du territoire.

L’analyse des montants annoncés conduit toutefois à une première interrogation.

Pourquoi, malgré cette mobilisation financière exceptionnelle, le sentiment d’une reconstruction lente demeure-t-il aussi largement partagé ?

Cette question invite à dépasser une lecture purement budgétaire de la reconstruction.

La véritable contrainte : la capacité d’absorption

Les économistes du développement utilisent depuis plusieurs années une notion particulièrement utile pour répondre à cette interrogation : la capacité d’absorption (absorptive capacity).

Cette notion désigne la capacité d’un territoire à transformer des ressources financières disponibles en investissements effectivement réalisés.

Autrement dit, disposer de crédits budgétaires ne garantit pas, à lui seul, la réalisation rapide des projets.

Entre la décision politique de financer une infrastructure et son ouverture au public s’intercalent de nombreuses étapes : études préalables, maîtrise foncière, évaluations environnementales, recrutement des équipes de maîtrise d’ouvrage, passation des marchés publics, sélection des entreprises, suivi technique des travaux, contrôle financier et réception des ouvrages.

Chaque étape mobilise des compétences spécifiques.

Lorsque ces compétences sont insuffisantes, les financements restent disponibles mais ne peuvent être engagés au rythme souhaité.

Cette idée est largement développée dans les travaux de la Banque mondiale consacrés aux États fragiles et aux pays en développement. Les rapports soulignent régulièrement que la principale difficulté ne réside pas uniquement dans l’accès aux financements internationaux, mais dans la capacité des administrations à préparer, piloter et exécuter les projets d’investissement.

Le cas de Mayotte s’inscrit pleinement dans cette logique.

La catastrophe n’a pas uniquement détruit des bâtiments.

Elle a également multiplié le nombre de projets à conduire simultanément.

Une administration capable de gérer quelques dizaines d’opérations par an doit soudainement en suivre plusieurs centaines.

Les besoins en ingénierie, en commande publique, en expertise juridique, en conduite d’opérations ou en coordination interministérielle augmentent alors dans des proportions considérables.

La reconstruction devient autant un défi administratif qu’un défi financier

Une lecture différente des données économiques

Les indicateurs publiés par l’IEDOM illustrent cette période de transition.

L’IEDOM souligne que 2025 est une année de transition : l’économie mahoraise rebondit progressivement, principalement grâce aux travaux de réhabilitation et de reconstruction. Le climat des affaires atteint 112,8 points en fin d’année, signe d’une amélioration relative malgré des tensions persistantes sur la trésorerie et les délais de paiement.

Après le choc provoqué par Chido, l’économie mahoraise retrouve progressivement une dynamique positive, portée notamment par les premiers travaux de réhabilitation et par les dépenses publiques engagées dans le cadre de la reconstruction.

L’indicateur du climat des affaires remonte progressivement pour atteindre un niveau supérieur à sa moyenne de longue période. Cette amélioration témoigne d’une reprise de la confiance des acteurs économiques, même si celle-ci demeure fragile.

Dans le même temps, les entreprises continuent de signaler plusieurs difficultés importantes : tensions de trésorerie, délais de paiement, difficultés de recrutement, hausse des coûts de construction et disponibilité limitée de certaines compétences techniques.

Ces éléments montrent que la reconstruction produit déjà des effets économiques positifs, sans pour autant avoir encore atteint sa phase d’accélération.

Autrement dit, les indicateurs économiques semblent confirmer l’hypothèse formulée dans le chapitre précédent : la reconstruction progresse d’abord par une montée en puissance de l’activité administrative avant de se traduire par une augmentation massive des chantiers visibles.

Cette distinction permet également de comprendre pourquoi les perceptions peuvent diverger.

Pour les citoyens, le rythme de la reconstruction est naturellement évalué à partir des infrastructures livrées.

Pour les administrations, il est davantage mesuré par le nombre de projets préparés, de marchés attribués, de financements sécurisés ou d’équipes constituées.

Les deux lectures ne sont pas contradictoires.

Elles correspondent simplement à deux temporalités différentes de la reconstruction.

De la mobilisation des financements à la capacité de produire des projets

L’analyse économique conduit ainsi à renverser la question initiale.

Le débat public porte souvent sur les montants financiers mobilisés : les crédits sont-ils suffisants ? Les annonces sont-elles à la hauteur des besoins ?

Ces interrogations sont évidemment légitimes.

Mais l’étude du cas mahorais suggère qu’une seconde question est tout aussi importante : le territoire dispose-t-il des capacités nécessaires pour transformer ces financements en projets exécutés ?

Cette question constitue probablement l’un des principaux enseignements de l’économie du développement.

Les financements sont une condition nécessaire de la reconstruction.

Ils n’en sont jamais une condition suffisante.

Entre le budget voté et l’infrastructure livrée s’interpose un acteur souvent oublié : l’administration.

C’est précisément cette dimension que nous analyserons dans la section suivante, en distinguant la reconstruction visible — celle que chacun peut observer — de la reconstruction invisible, qui se déroule au sein même des institutions publiques et conditionne, à moyen terme, la réussite de l’ensemble du processus.

2.3. La reconstruction visible et la reconstruction invisible : une nouvelle grille de lecture de l’action publique

L’une des principales difficultés rencontrées dans l’évaluation des politiques de reconstruction tient au fait que les indicateurs habituellement mobilisés sont presque exclusivement matériels. Les décideurs politiques, les médias et les citoyens observent naturellement le nombre de logements reconstruits, de kilomètres de routes réhabilités, d’écoles rouvertes ou encore le rétablissement des réseaux d’eau et d’électricité. Ces réalisations constituent les manifestations les plus visibles de l’action publique et deviennent, de fait, les principaux critères d’appréciation de son efficacité.

Cette approche présente toutefois une limite importante. Elle tend à réduire la reconstruction à sa dimension physique, en laissant dans l’ombre l’ensemble des transformations institutionnelles qui rendent précisément ces réalisations possibles. Or, les travaux consacrés à la capacité de l’État (State Capacity) montrent qu’aucune infrastructure publique ne peut être produite sans un appareil administratif capable de la concevoir, de la financer, de la piloter et d’en assurer le suivi. Les infrastructures visibles ne sont jamais que la partie émergée d’un processus beaucoup plus vaste.

L’étude du cas mahorais conduit ainsi à proposer une distinction analytique entre reconstruction visible et reconstruction invisible.

La première correspond aux réalisations matérielles directement observables : bâtiments publics, réseaux, équipements ou infrastructures. La seconde désigne l’ensemble des investissements réalisés dans les capacités de l’administration elle-même : recrutement d’ingénieurs, montée en compétence des équipes, renforcement des services juridiques, amélioration des procédures de commande publique, mise en place de cellules de coordination, programmation budgétaire, sécurisation foncière ou encore production des études techniques.

Cette reconstruction invisible ne constitue pas une étape secondaire. Elle en est la condition préalable.

Autrement dit, une école n’est pas reconstruite parce qu’un budget a été voté. Elle est reconstruite parce qu’une succession d’actions administratives a permis de transformer ce financement en un projet techniquement réalisable, juridiquement sécurisé et financièrement soutenable.

Cette distinction permet de mieux comprendre le décalage souvent observé entre les annonces publiques et la perception de la population. Lorsque les autorités annoncent plusieurs milliards d’euros d’investissements, les citoyens attendent légitimement des transformations rapides de leur environnement quotidien. Pourtant, durant les premiers mois qui suivent une catastrophe, une grande partie des ressources est mobilisée pour produire des actifs qui restent invisibles : études géotechniques, diagnostics de vulnérabilité, dossiers de consultation des entreprises, conventions financières, recrutements, systèmes d’information, assistance à maîtrise d’ouvrage ou coordination interministérielle.

Le paradoxe est alors le suivant : plus une reconstruction est préparée avec rigueur, moins cette préparation est visible.

À Mayotte, ce phénomène est particulièrement marqué. Le cyclone Chido intervient dans un territoire où les administrations étaient déjà confrontées à une forte pression liée à la croissance démographique, aux besoins d’équipements publics et à la complexité des politiques d’aménagement. La catastrophe ne fait donc pas apparaître un appareil administratif disponible et immédiatement mobilisable ; elle accroît brutalement la charge de travail pesant sur des services déjà fortement sollicités.

La reconstruction ne consiste plus seulement à réparer des infrastructures. Elle consiste également à augmenter la capacité de production de l’administration elle-même.

Cette évolution peut être représentée sous la forme du tableau suivant.

Tableau 2.3 — Les deux dimensions de la reconstruction

Reconstruction visible	Reconstruction invisible
Routes	Recrutement d’ingénieurs
Écoles	Renforcement de la maîtrise d’ouvrage
Hôpitaux	Ingénierie technique
Réseaux d’eau	Programmation budgétaire
Logements	Études techniques
Ponts	Commande publique
Réseaux électriques	Coordination interministérielle
Équipements publics	Renforcement des compétences

La lecture de ce tableau révèle que chacune des infrastructures visibles repose sur un ensemble de capacités administratives qui demeurent largement absentes du débat public.

Construire un lycée suppose, par exemple, la mobilisation d’urbanistes, d’architectes, de juristes spécialisés en marchés publics, de responsables financiers, de conducteurs d’opérations, de bureaux de contrôle, d’experts environnementaux et de services fonciers. La qualité finale de l’ouvrage dépend autant de ces fonctions de préparation que du chantier lui-même.

Cette observation rejoint les analyses développées par Francis Fukuyama, pour qui la qualité d’un État ne se mesure pas uniquement à l’étendue de ses missions, mais à sa capacité effective à les mettre en œuvre. De la même manière, Matt Andrews montre que les administrations confrontées à des chocs majeurs doivent avant tout renforcer leurs capacités d’exécution avant d’espérer accélérer leurs investissements.

Le cas de Mayotte illustre parfaitement cette logique.

Les premières transformations observées depuis Chido concernent moins les infrastructures que les organisations chargées de les produire. Les recrutements se multiplient, les équipes projet sont renforcées, les missions d’assistance à maîtrise d’ouvrage se développent, les services de l’État adaptent leurs procédures et les collectivités recherchent de nouveaux profils techniques. Ces évolutions sont parfois perçues comme des coûts administratifs supplémentaires. Elles doivent pourtant être analysées comme des investissements productifs.

Autrement dit, la reconstruction invisible produit les conditions de la reconstruction visible.

2.4. Le signal des recrutements : une montée en capacité observable

L’une des principales hypothèses développées dans cette note est que la reconstruction ne peut être appréhendée uniquement à travers les infrastructures réalisées. Une partie essentielle de l’effort public consiste à renforcer les capacités administratives qui permettront précisément de transformer les financements disponibles en projets exécutés. Cette montée en capacité demeure largement invisible pour la population, mais elle laisse néanmoins des traces observables.

Parmi ces traces, les recrutements constituent probablement l’indicateur le plus immédiat.

À la suite du cyclone Chido, l’État, les collectivités territoriales et les principaux opérateurs publics ont progressivement engagé une politique de renforcement de leurs effectifs, notamment dans les métiers de l’ingénierie, du pilotage de projet et de la gestion administrative. L’analyse des plateformes de recrutement publiques met en évidence une augmentation sensible des besoins exprimés dans ces domaines.

À titre d’illustration, 113 offres d’emploi étaient actives sur la plateforme Emploi Territorial (département de Mayotte) au mois de juillet 2026, témoignant d’un effort significatif de renforcement des capacités locales.

Tableau 2.4 — Les recrutements comme indicateur de montée en capacité institutionnelle

Employeur	Types de profils recherchés	Fonction dans la reconstruction
Préfecture de Mayotte	Chefs de projet, systèmes d’information, finances, ressources humaines	Coordination interministérielle et pilotage des programmes
Conseil départemental	Conducteurs d’opérations, ingénieurs, urbanistes	Maîtrise d’ouvrage locale
Rectorat	Ingénierie immobilière, gestion patrimoniale	Reconstruction des établissements scolaires
ARS	Ingénieurs hospitaliers, responsables patrimoine	Réhabilitation des infrastructures sanitaires
Intercommunalités	Eau, assainissement, aménagement	Conduite des investissements locaux
Plateforme Emploi Territorial	113 offres recensées (mi-Juillet 2026)	Renforcement des capacités territoriales

Sources : Emploi Territorial, Ministère de l’Intérieur, Préfecture de Mayotte, collectivités territoriales.

Contrairement à une lecture purement quantitative, l’intérêt de ces données réside moins dans le volume des recrutements que dans leur nature. Les postes proposés concernent principalement des fonctions d’ingénierie publique : chefs de projet, spécialistes de la commande publique, responsables d’opérations immobilières, urbanistes, ingénieurs eau et assainissement, responsables des systèmes d’information ou encore experts en programmation européenne.

Autrement dit, les administrations ne recrutent pas prioritairement pour assurer la gestion courante des services. Elles recrutent les compétences nécessaires pour absorber un volume d’investissements exceptionnel.

Cette évolution constitue un premier indice de ce que nous qualifions de State Capacity Expansion, c’est-à-dire un processus de renforcement des capacités publiques directement induit par la reconstruction.

Les recrutements comme investissement institutionnel.

Cette séquence illustre un mécanisme souvent absent du débat public : avant de construire des infrastructures, il faut construire les équipes capables de les concevoir, de les financer, de les contractualiser et d’en assurer le suivi.

Dans cette perspective, les recrutements observés depuis le cyclone Chido ne constituent pas uniquement une augmentation des effectifs publics. Ils représentent un investissement dans la capacité productive de l’administration.

Les recrutements comme indicateur avancé de la reconstruction

Les économistes utilisent fréquemment des indicateurs avancés (leading indicators) pour anticiper les évolutions économiques futures. Les permis de construire annoncent les mises en chantier ; les commandes industrielles précèdent la production ; les indices de confiance anticipent les investissements privés.

Par analogie, les recrutements d’ingénieurs, de juristes spécialisés en marchés publics ou de chefs de projet peuvent être interprétés comme des indicateurs avancés de la reconstruction.

Une administration qui recrute massivement ces profils révèle généralement qu’elle prépare un portefeuille d’investissements dont l’exécution interviendra plusieurs mois plus tard.

Cette lecture conduit à une inversion de perspective : l’absence apparente de grands chantiers durant les premiers mois ne signifie pas nécessairement une absence d’action publique. Elle peut traduire une phase intensive de constitution des capacités nécessaires à leur réalisation.

Cette idée constitue probablement l’un des principaux apports de cette étude de cas.

Elle conduit à déplacer l’évaluation des politiques publiques. La question n’est plus seulement de savoir combien de bâtiments ont été reconstruits, mais également de mesurer dans quelle mesure la catastrophe a permis de renforcer durablement les capacités institutionnelles du territoire.

Cette réflexion ouvre naturellement la voie à une représentation plus synthétique du phénomène : celle de l’iceberg de la reconstruction, qui constitue la grille de lecture proposée dans la section suivante.

2.5. L’iceberg de la reconstruction : rendre visible l’invisible

Les catastrophes naturelles produisent presque toujours le même paradoxe politique. Quelques jours après le choc, l’attention des médias, des responsables publics et des citoyens se concentre naturellement sur les destructions visibles : maisons effondrées, écoles fermées, routes coupées, réseaux d’eau interrompus ou bâtiments administratifs endommagés. Quelques mois plus tard, cette même attention se déplace vers les premiers signes de la reconstruction. Les grues sont attendues comme le symbole du retour à la normale. Les kilomètres de routes réhabilitées, les établissements scolaires reconstruits ou les nouveaux logements deviennent les principaux indicateurs de réussite de l’action publique.

Cette lecture est parfaitement compréhensible. Les infrastructures constituent la traduction la plus tangible de l’investissement public. Elles sont visibles, quantifiables et directement perceptibles par la population. Elles représentent ce que l’on pourrait qualifier de reconstruction observable.

Pourtant, cette perception ne reflète qu’une partie du processus réel.

Comme un iceberg, la reconstruction présente une partie émergée, immédiatement perceptible, et une partie immergée, beaucoup plus vaste, sans laquelle la première ne pourrait exister. Les infrastructures ne sont que l’aboutissement d’une chaîne complexe de décisions, d’études, de procédures, de recrutements et de coordinations qui demeurent largement invisibles aux yeux du public.

Cette métaphore de l’iceberg constitue la grille de lecture centrale proposée dans cette étude.

Figure 2.5 — L’iceberg de la reconstruction

La partie émergée de l’iceberg correspond aux infrastructures qui matérialisent la reconstruction. C’est elle qui fait l’objet des visites ministérielles, des reportages télévisés ou des bilans d’étape présentés aux citoyens. Elle est indispensable car elle représente la finalité concrète de l’action publique.

La partie immergée est d’une nature différente. Elle regroupe l’ensemble des investissements immatériels qui permettent précisément à ces infrastructures d’exister. Contrairement aux routes ou aux bâtiments, ces investissements ne sont pas directement visibles. Pourtant, ils mobilisent souvent une part considérable du temps des administrations au cours des premiers mois suivant une catastrophe.

Dans le cas de Mayotte, cette distinction apparaît particulièrement pertinente.

Les premiers mois suivant le cyclone Chido ont été marqués par une intense activité administrative : recensement des dommages, diagnostics techniques, préparation des textes législatifs, programmation budgétaire, lancement des études, mobilisation des opérateurs publics, constitution des équipes de projet, passation des premiers marchés et renforcement des capacités d’ingénierie. Pour une grande partie de la population, cette activité est restée largement invisible, car elle ne se traduisait pas encore par des transformations visibles du paysage.

Cette dissociation entre le temps administratif et le temps perçu explique en partie le sentiment de lenteur qui s’est progressivement installé dans le débat public.

Le citoyen observe naturellement les infrastructures.

L’administration travaille d’abord sur les conditions permettant leur réalisation.

Ces deux temporalités ne sont pas contradictoires. Elles correspondent simplement à deux dimensions différentes d’un même processus.

Une lecture renouvelée de la performance publique

Cette distinction conduit également à s’interroger sur la manière dont les politiques de reconstruction sont habituellement évaluées.

La plupart des indicateurs utilisés par les pouvoirs publics mesurent les résultats physiques : nombre de logements reconstruits, kilomètres de routes réhabilités, montants des travaux engagés ou taux d’exécution budgétaire. Ces indicateurs sont évidemment nécessaires. Ils permettent d’apprécier l’avancement concret des investissements.

Ils demeurent cependant insuffisants.

Ils ignorent presque totalement la capacité des administrations à préparer ces investissements.

Or, cette capacité constitue elle-même un facteur de production.

À titre d’exemple, deux territoires peuvent disposer exactement du même budget de reconstruction. Le premier possède des équipes expérimentées, des procédures maîtrisées, une ingénierie abondante et une gouvernance stabilisée. Le second souffre d’un déficit d’ingénieurs, d’une forte rotation des effectifs, d’une commande publique sous tension et d’un manque de coordination entre acteurs.

Les deux territoires disposent des mêmes crédits.

Ils n’obtiendront pourtant pas les mêmes résultats.

La différence ne provient pas des ressources financières.

Elle provient des capacités institutionnelles.

Cette idée rejoint les travaux de Douglass North sur le rôle des institutions dans le développement économique. Pour North, les performances économiques d’un territoire dépendent moins de ses ressources disponibles que de la qualité des règles et des organisations qui permettent de les mobiliser efficacement. De manière similaire, Francis Fukuyama montre que la puissance d’un État ne se mesure pas uniquement à l’étendue de ses compétences, mais à sa capacité effective à mettre en œuvre les politiques publiques qu’il décide.

Appliquée à Mayotte, cette perspective conduit à renverser le regard porté sur les premiers mois de la reconstruction.

L’absence relative de grands chantiers visibles ne signifie pas nécessairement une absence d’action publique. Elle peut également traduire une phase d’investissement intensif dans les capacités administratives indispensables à la réussite des projets futurs.

Autrement dit, la reconstruction invisible ne constitue pas un retard de la reconstruction.

Elle en constitue la première étape.

Le temps de la préparation : un investissement plus qu’un délai

Cette lecture permet également de dépasser une opposition souvent formulée entre action et préparation.

Dans le débat public, les études, les diagnostics ou les procédures administratives sont parfois présentés comme des obstacles ralentissant la reconstruction. Une telle vision repose sur l’idée que le temps consacré à préparer les projets serait du temps perdu.

L’économie du développement invite à adopter une perspective différente.

Les études géotechniques réduisent les risques techniques.

La programmation pluriannuelle améliore l’allocation des ressources.

La sécurisation foncière limite les contentieux.

La montée en compétence des équipes réduit les erreurs de pilotage.

La préparation des marchés publics favorise une meilleure concurrence entre les entreprises.

Autrement dit, le temps de préparation produit lui-même une valeur économique.

Cette idée sera approfondie dans la section suivante consacrée au coût économique du temps administratif. Il ne s’agira plus seulement de montrer que la préparation est nécessaire, mais d’analyser les conséquences économiques d’une préparation insuffisante ou, à l’inverse, excessivement longue.

L’étude de cas de Mayotte offre ici une contribution particulièrement intéressante. Parce qu’elle se déroule dans un territoire confronté simultanément à une urgence sociale, à des besoins d’investissement historiques et à une montée en puissance de ses institutions, elle permet d’observer avec une grande netteté les tensions qui existent entre rapidité d’action, qualité de la décision publique et renforcement durable des capacités de l’État.

C’est précisément cette tension que nous proposons désormais d’explorer. Le débat ne porte plus uniquement sur la vitesse de la reconstruction. Il porte sur la recherche d’un équilibre entre l’urgence de répondre aux besoins de la population et la nécessité de préparer des investissements qui engageront durablement l’avenir de Mayotte.

2.6. Le coût économique du temps administratif : entre urgence, qualité de la décision et capacité d’action publique

Les catastrophes naturelles produisent une pression considérable sur les décideurs publics. Immédiatement après le choc, les attentes de la population convergent vers un objectif unique : reconstruire rapidement. Cette exigence est parfaitement légitime. Chaque jour sans école, sans eau potable, sans logement ou sans infrastructures fonctionnelles représente une dégradation supplémentaire des conditions de vie et nourrit un sentiment d’abandon.

Pourtant, cette attente se heurte rapidement à une réalité plus complexe. Une politique de reconstruction ne consiste pas simplement à engager des dépenses publiques. Elle suppose de transformer des financements disponibles en investissements juridiquement sécurisés, techniquement fiables et économiquement pertinents. Cette transformation nécessite du temps.

Cette tension entre urgence et préparation constitue probablement l’un des principaux dilemmes auxquels sont confrontées les administrations publiques après une catastrophe majeure.

La littérature consacrée à l’économie des catastrophes s’est principalement intéressée au coût des destructions physiques, aux pertes de production, aux effets sur le PIB ou aux besoins de financement. Les rapports du Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (GFDRR), de la Banque mondiale ou encore du Sendai Framework insistent largement sur l’évaluation des dommages directs et indirects ainsi que sur les stratégies de financement de la reconstruction.

En revanche, une dimension demeure relativement peu étudiée : le coût économique du temps administratif.

Cette notion mérite pourtant une attention particulière.

Le temps administratif n’est pas du temps perdu

Dans le débat public, les procédures administratives sont souvent présentées comme des obstacles à la reconstruction. Les études techniques, les enquêtes environnementales, la programmation budgétaire, les procédures de commande publique ou les recrutements sont parfois perçus comme autant de délais venant ralentir l’action de l’État.

Cette lecture repose sur une représentation linéaire de la reconstruction : plus les procédures sont rapides, plus les infrastructures seront livrées rapidement.

L’expérience internationale montre cependant que cette relation est beaucoup plus nuancée.

Avant même le lancement d’un chantier, une administration doit répondre à une série de questions fondamentales.

Le terrain est-il juridiquement disponible ?

Les études géotechniques sont-elles terminées ?

Les normes parasismiques ou paracycloniques sont-elles intégrées ?

Les financements sont-ils définitivement sécurisés ?

Le projet est-il compatible avec les documents d’urbanisme ?

Les entreprises disposent-elles des capacités nécessaires ?

Les procédures de mise en concurrence ont-elles été correctement conduites ?

La réponse à chacune de ces questions mobilise du temps, des compétences et des ressources humaines. Ce temps ne constitue pas une interruption de la reconstruction. Il en constitue la phase de préparation.

Autrement dit, le temps administratif produit lui-même un investissement.

Cette idée est essentielle pour comprendre la situation observée à Mayotte.

Le coût économique d’une reconstruction trop lente

Reconnaître l’utilité de la préparation administrative ne signifie pas que le temps soit sans conséquence économique.

Au contraire.

Chaque semaine de retard dans la remise en service d’une infrastructure publique génère des coûts parfois considérables.

Prenons l’exemple d’un établissement scolaire.

Lorsqu’une école demeure inutilisable plusieurs mois après une catastrophe, les conséquences dépassent largement le coût de reconstruction du bâtiment lui-même.

Les élèves poursuivent leur scolarité dans des bâtiments provisoires.

Les rotations entre établissements augmentent.

Les coûts de transport scolaire progressent.

Les apprentissages sont perturbés.

Les enseignants adaptent leurs pratiques à des conditions dégradées.

Les familles supportent des contraintes supplémentaires.

À long terme, ces perturbations peuvent affecter le capital humain du territoire.

La même logique s’applique aux réseaux d’eau potable.

Un retard dans la remise en service des infrastructures oblige les collectivités à prolonger les distributions d’eau, à financer des solutions temporaires et expose les populations à des risques sanitaires accrus.

Les entreprises voient également leur activité perturbée.

Les coûts logistiques augmentent.

Les investissements privés sont reportés.

Le climat des affaires se dégrade.

Autrement dit, chaque mois de reconstruction supplémentaire possède un coût économique réel, même s’il n’apparaît pas directement dans les comptes publics.

Cette observation conduit à considérer le temps comme une véritable variable économique.

Le coût économique d’une reconstruction insuffisamment préparée

L’analyse serait toutefois incomplète si elle conduisait à conclure qu’il suffirait d’accélérer toutes les procédures.

Une reconstruction précipitée produit elle aussi des coûts importants.

Des études techniques incomplètes conduisent à des erreurs de conception.

Des marchés publics mal préparés favorisent les avenants successifs.

Une maîtrise foncière insuffisante entraîne des recours contentieux.

Des diagnostics environnementaux incomplets retardent ultérieurement les chantiers.

Une coordination insuffisante entre administrations provoque des doublons ou des incohérences.

L’histoire récente des politiques publiques montre que les grands projets lancés dans l’urgence connaissent souvent davantage de dépassements budgétaires et de retards que ceux ayant bénéficié d’une phase de préparation solide.

Ainsi, le temps administratif produit un paradoxe.

Trop court, il augmente les risques d’erreurs.

Trop long, il prolonge les pertes économiques liées à la catastrophe.

La véritable question n’est donc pas de supprimer les délais administratifs.

Elle consiste à identifier le niveau optimal de préparation.

La recherche d’un optimum de préparation

L’étude du cas mahorais conduit à proposer une représentation simple de cette relation.

Figure 2.6 — Le coût économique du temps administratif

Cette courbe illustre une idée relativement simple.

Le coût économique total résulte de deux phénomènes opposés.

Lorsque la préparation est insuffisante, les projets sont lancés rapidement mais accumulent progressivement erreurs techniques, contentieux, avenants et retards ultérieurs.

À l’inverse, lorsque la préparation devient excessivement longue, les infrastructures tardent à être livrées alors même que les besoins sociaux demeurent particulièrement importants.

Entre ces deux extrêmes existe un point d’équilibre.

C’est précisément cet équilibre que recherchent les politiques publiques de reconstruction.

Le cas de Mayotte : un arbitrage particulièrement difficile

Mayotte illustre cette tension avec une intensité particulière.

Le territoire cumule plusieurs contraintes rarement réunies dans une même opération de reconstruction.

La croissance démographique demeure parmi les plus fortes de France.

Les besoins en infrastructures étaient déjà très élevés avant Chido.

Les collectivités disposent de capacités d’ingénierie limitées.

La pression sociale est considérable.

Les attentes politiques sont fortes.

Dans ce contexte, chaque décision de reconstruction doit arbitrer entre deux impératifs contradictoires.

Accélérer suffisamment pour répondre aux besoins immédiats.

Préparer suffisamment pour garantir la qualité des investissements futurs.

Cette tension explique en partie pourquoi les premiers mois de la reconstruction ont été consacrés à l’adoption d’un cadre législatif spécifique, au renforcement des équipes d’ingénierie, à la programmation financière et à la mobilisation des opérateurs publics.

Ces activités peuvent apparaître lentes.

Elles constituent pourtant les fondations sur lesquelles reposera l’ensemble des investissements des prochaines années.

Vers une nouvelle manière d’évaluer la reconstruction

Cette réflexion conduit finalement à remettre en question les indicateurs traditionnellement utilisés pour apprécier l’efficacité des politiques de reconstruction.

Le nombre de bâtiments livrés demeure évidemment un indicateur indispensable.

Il ne suffit cependant pas.

Une reconstruction de qualité suppose également d’observer la rapidité avec laquelle les administrations recrutent, produisent les études techniques, sécurisent les financements, attribuent les marchés publics et coordonnent les différents acteurs.

Autrement dit, le temps administratif ne doit plus être considéré uniquement comme un coût ; il constitue également un investissement dans la qualité de la reconstruction.

Cette idée prépare directement la section suivante, consacrée au multiplicateur institutionnel. Si le temps administratif produit de la valeur économique, alors les femmes et les hommes qui rendent ce temps productif — ingénieurs, chefs de projet, juristes, responsables de la commande publique, assistants à maîtrise d’ouvrage — doivent eux aussi être considérés comme des investissements stratégiques plutôt que comme de simples dépenses de fonctionnement.

2.7. Le multiplicateur institutionnel : pourquoi investir dans les capacités publiques produit un rendement économique élevé

L’analyse économique distingue traditionnellement les dépenses d’investissement des dépenses de fonctionnement. Les premières sont généralement considérées comme créatrices de valeur durable : construction d’un hôpital, réhabilitation d’une route, extension d’un réseau d’eau potable ou réalisation d’un établissement scolaire. À l’inverse, les dépenses de personnel sont souvent perçues comme des charges récurrentes pesant sur les finances publiques.

Cette distinction, largement utilisée dans les finances publiques, devient toutefois insuffisante lorsqu’un territoire est confronté à une opération exceptionnelle de reconstruction.

Le cas de Mayotte montre que cette frontière entre investissement et fonctionnement mérite d’être réinterrogée.

En effet, les recrutements intervenus depuis le cyclone Chido ne répondent pas uniquement à un besoin de remplacement ou de continuité des services publics. Ils participent directement à la capacité du territoire à absorber des volumes d’investissements inédits. Dans ce contexte particulier, recruter un ingénieur, un chef de projet, un spécialiste de la commande publique ou un responsable de la maîtrise d’ouvrage ne revient pas simplement à augmenter les effectifs d’une administration. Cela revient à accroître sa fonction de production.

Autrement dit, le recrutement devient lui-même un investissement.

Cette idée conduit à proposer le concept de multiplicateur institutionnel.

Une nouvelle lecture du capital humain public

En économie, le multiplicateur désigne la capacité d’un investissement initial à produire des effets économiques supérieurs à son montant de départ. Cette logique est traditionnellement appliquée aux infrastructures ou à l’investissement privé.

Nous proposons ici d’étendre ce raisonnement au capital humain public.

Dans une opération de reconstruction, un ingénieur ne produit pas directement une route. Il produit les conditions permettant à cette route d’être réalisée.

Un juriste spécialisé en marchés publics ne construit pas un hôpital. Il sécurise juridiquement plusieurs dizaines de marchés qui permettront de construire cet hôpital.

Un responsable de programme ne finance pas directement une école. Il coordonne l’ensemble des acteurs nécessaires à la concrétisation du projet.

Leur contribution ne peut donc pas être appréciée à partir du seul coût de leur rémunération.

Elle doit être évaluée au regard du volume d’investissements qu’ils rendent possible.

L’exemple de Mayotte

Prenons un exemple volontairement simplifié mais représentatif.

L’État recrute un ingénieur chargé des infrastructures publiques.

Sa rémunération annuelle s’élève à environ 75 000 euros, charges comprises.

Pris isolément, ce recrutement peut apparaître comme une dépense supplémentaire.

Pourtant, cet ingénieur assure le pilotage de quinze opérations d’investissement représentant un montant cumulé de 150 millions d’euros.

Il coordonne :

• les bureaux d’études ;
• les entreprises titulaires des marchés ;
• les collectivités concernées ;
• les services de l’État ;
• les financeurs ;
• les contrôleurs techniques ;
• les maîtres d’œuvre.

Sans cette fonction de coordination, ces projets seraient ralentis, voire suspendus.

Le véritable investissement n’est donc pas de 75 000 euros.

Le véritable investissement est la capacité nouvellement créée à transformer 150 millions d’euros de crédits en infrastructures effectivement réalisées.

Cette logique peut être représentée de la manière suivante.

Figure 2.7 — Le multiplicateur institutionnel

1 ingénieur recruté

      │
      ▼

15 opérations pilotées

      │
      ▼

≈150 M€ d’investissements coordonnés

      │
      ▼

Entreprises mobilisées

      │
      ▼

Emplois créés

      │
      ▼

Infrastructures livrées

      │
      ▼

Croissance économique

Cette représentation montre que la valeur économique d’un recrutement dépasse très largement son coût budgétaire.

Le recrutement agit comme un levier.

Il augmente la capacité productive de l’administration.

Une lecture compatible avec l’économie institutionnelle

Cette approche rejoint plusieurs travaux de référence consacrés aux capacités de l’État.

Francis Fukuyama rappelle que la qualité d’une administration ne dépend pas uniquement de son organisation, mais également de sa capacité à mettre effectivement en œuvre les politiques publiques qu’elle décide.

Peter Evans insiste quant à lui sur le rôle des bureaucraties compétentes dans la réussite des trajectoires de développement.

Matt Andrews montre que les États confrontés à des transformations majeures doivent progressivement construire leurs capacités d’exécution plutôt que chercher à reproduire des organisations idéales.

Le cas de Mayotte illustre concrètement ces analyses.

Le cyclone Chido n’a pas uniquement créé un besoin de reconstruction.

Il a créé un besoin massif de pilotage.

Les crédits publics disponibles n’ont de valeur économique que s’ils peuvent être effectivement transformés en projets.

Dans cette perspective, les recrutements observés depuis 2025 doivent être analysés comme des investissements productifs dans la capacité institutionnelle du territoire.

Mesurer le multiplicateur institutionnel

Cette réflexion ouvre également une piste méthodologique.

Aujourd’hui, les documents budgétaires présentent séparément :

• les dépenses d’investissement ;
• les dépenses de fonctionnement.

Ils ne cherchent quasiment jamais à mesurer la relation entre les deux.

Or cette relation existe.

Un nombre insuffisant d’ingénieurs peut retarder plusieurs centaines de millions d’euros d’investissements.

À l’inverse, un renforcement ciblé des équipes peut accélérer l’exécution budgétaire, améliorer la qualité des projets et réduire les coûts liés aux retards ou aux contentieux.

Il devient alors possible d’imaginer un indicateur simple :

Multiplicateur institutionnel = Valeur des investissements pilotés / coût annuel des capacités administratives mobilisées.

Un ingénieur rémunéré 75 000 € pilotant 150 millions d’euros de projets présenterait ainsi un multiplicateur supérieur à 2 000.

Il ne s’agit évidemment pas d’une mesure comptable stricte. Les investissements sont le résultat d’un travail collectif mobilisant de nombreux acteurs. Néanmoins, cet ordre de grandeur illustre une réalité souvent sous-estimée : les capacités administratives produisent un effet de levier considérable sur l’investissement public.

Le cas de Mayotte : investir dans les femmes et les hommes avant les infrastructures

Cette lecture permet de porter un regard différent sur les nombreux recrutements intervenus depuis le cyclone Chido au sein des services de l’État, des collectivités, des établissements publics et des opérateurs.

Ces recrutements sont parfois perçus comme une augmentation des dépenses de fonctionnement.

L’étude du cas mahorais conduit à une interprétation différente.

Ils constituent probablement le premier investissement de la reconstruction.

Avant les routes viennent les ingénieurs.

Avant les écoles viennent les conducteurs d’opérations.

Avant les réseaux d’eau viennent les spécialistes de la commande publique.

Avant les grues viennent les équipes qui rendent les grues utiles.

La reconstruction matérielle repose donc sur une reconstruction humaine.

Dans cette perspective, la montée en compétence des administrations apparaît non comme un effet secondaire de la catastrophe, mais comme l’un de ses principaux héritages potentiels.

Cette idée prépare naturellement la section suivante, qui proposera un outil d’analyse inédit : le State Preparation Index (SPI). Si les capacités administratives jouent un rôle aussi déterminant dans la réussite de la reconstruction, alors il devient nécessaire de disposer d’un indicateur permettant d’évaluer, avant même le lancement des chantiers, le degré de préparation institutionnelle d’un territoire. C’est précisément l’ambition du SPI, que nous développons dans la section suivante.

2.8. Vers un nouvel indicateur : le State Preparation Index (SPI)

Mesurer non pas les réalisations, mais la capacité à les produire

Les politiques publiques sont traditionnellement évaluées à partir de leurs résultats : kilomètres de routes réalisés, nombre de logements livrés, capacité hospitalière créée ou taux d’exécution budgétaire. Ces indicateurs sont indispensables pour apprécier les effets des investissements publics. Ils présentent toutefois une limite importante : ils interviennent après la réalisation des projets.

Or, l’étude du cas de Mayotte met en évidence une autre réalité. Les performances d’une reconstruction dépendent largement d’éléments présents avant le début des travaux : disponibilité des études techniques, sécurisation foncière, maturité des projets, ressources humaines, qualité de la maîtrise d’ouvrage ou encore organisation de la gouvernance.

Autrement dit, deux territoires disposant du même niveau de financement peuvent produire des résultats très différents selon leur niveau de préparation institutionnelle.

Cette observation conduit à proposer un nouvel outil d’analyse : le State Preparation Index (SPI).

L’objectif du SPI n’est pas de mesurer la qualité des infrastructures construites. Il cherche à apprécier la capacité d’un territoire à transformer rapidement des ressources financières en investissements effectivement réalisés.

Cette approche déplace l’évaluation de la reconstruction. Elle ne s’intéresse plus uniquement aux réalisations visibles, mais aux conditions qui rendent ces réalisations possibles.

Pourquoi un nouvel indicateur ?

Les catastrophes naturelles donnent souvent lieu à une comparaison des montants financiers mobilisés. Les rapports officiels indiquent le volume des crédits engagés, les taux de consommation des fonds ou encore le nombre d’opérations financées.

Ces informations demeurent essentielles.

Elles n’expliquent cependant pas pourquoi certains territoires parviennent à lancer leurs projets en quelques mois alors que d’autres connaissent plusieurs années de retard malgré des financements comparables.

La littérature sur les capacités de l’État apporte une première réponse : les différences tiennent moins aux ressources disponibles qu’aux capacités administratives mobilisées.

Le SPI propose d’opérationnaliser cette intuition sous la forme d’un indicateur simple, reproductible et comparable entre territoires.

Il pourrait être utilisé avant le lancement d’un programme de reconstruction, mais également dans le cadre des politiques de cohésion territoriale, des investissements européens ou des programmes financés par les banques de développement.

Une proposition de structure

Le SPI pourrait agréger plusieurs dimensions complémentaires.

Tableau 2.8 — Proposition de composition du State Preparation Index

Dimension	Pondération proposée
Études techniques finalisées	20 %
Financement sécurisé	20 %
Ingénierie disponible	20 %
Foncier maîtrisé	15 %
Assistance à maîtrise d’ouvrage recrutée	15 %
Marchés publics préparés	10 %

SPI = Somme pondérée des six composantes

Naturellement, cette pondération devra faire l’objet de travaux empiriques ultérieurs. Elle constitue ici une première proposition destinée à illustrer la démarche.

L’intérêt de cette approche réside dans sa simplicité. Elle permettrait d’évaluer rapidement le degré de préparation d’une administration avant le lancement d’un programme d’investissement.

Illustration conceptuelle

Deux communes disposent chacune d’un programme de reconstruction de 100 millions d’euros.

La première présente un SPI de 85.

Les études sont terminées.

Le foncier est sécurisé.

Les équipes de maîtrise d’ouvrage sont en place.

Les marchés publics sont prêts.

Les financements sont contractualisés.

La seconde présente un SPI de 35.

Les études sont incomplètes.

Les recrutements ne sont pas finalisés.

Le foncier demeure incertain.

Les procédures d’achat n’ont pas encore été préparées.

Ces deux collectivités disposent théoriquement des mêmes moyens financiers.

Pourtant, leur vitesse d’exécution sera probablement très différente.

Le SPI permet précisément de mettre en évidence cet écart avant même le lancement des premiers chantiers.

Le cas de Mayotte

L’étude de Mayotte illustre parfaitement l’intérêt d’un tel indicateur.

À la suite du cyclone Chido, les premiers mois sont principalement consacrés à renforcer chacune des dimensions qui composent le SPI : recrutement de chefs de projet, montée en puissance des équipes techniques, préparation des marchés publics, adaptation du cadre législatif, programmation financière, mobilisation des opérateurs publics et production des études.

Ces investissements peuvent apparaître invisibles.

Ils augmentent pourtant progressivement le niveau de préparation institutionnelle du territoire.

Autrement dit, avant même que les premiers grands chantiers ne soient achevés, le SPI de Mayotte est susceptible d’avoir significativement progressé.

Cette progression constitue déjà un résultat de politique publique.

2.9. Du cyclone au Development Dividend : transformer une catastrophe en capacité durable

La reconstruction est souvent envisagée comme un retour à la situation antérieure. Cette représentation est intuitive : reconstruire signifie réparer ce qui a été détruit.

L’économie du développement invite toutefois à dépasser cette logique.

Les grandes catastrophes constituent parfois des moments de transformation institutionnelle. Elles conduisent les États à revoir leurs organisations, à moderniser leurs procédures, à renforcer leurs administrations et à investir dans des compétences qui n’auraient probablement pas été développées au même rythme en l’absence de crise.

Cette dynamique peut être qualifiée de Development Dividend.

Le dividende de développement ne résulte pas directement de la catastrophe.

Il résulte de la manière dont les institutions utilisent la reconstruction pour accroître durablement leurs capacités d’action.

Figure 2.9 — Le processus du Development Dividend

Cette représentation permet de comprendre pourquoi le véritable héritage d’une reconstruction ne réside pas uniquement dans les infrastructures livrées.

Une route pourra être reconstruite une seconde fois.

Une administration capable de conduire efficacement plusieurs centaines de projets constitue, en revanche, un actif durable.

Dans cette perspective, le principal résultat de la reconstruction pourrait être moins visible que prévu : une montée en compétence progressive de l’ensemble des institutions mahoraises.

Le véritable enjeu sera donc de préserver ces capacités une fois la phase exceptionnelle de reconstruction achevée.

Conclusion

Le cyclone Chido constitue indéniablement l’une des plus graves catastrophes qu’ait connues Mayotte. Ses conséquences humaines, sociales et économiques continueront de marquer durablement le territoire. Pourtant, limiter son analyse aux destructions observées conduirait à ignorer une transformation plus profonde, aujourd’hui largement invisible.

Cette étude défend une idée simple : la reconstruction ne commence pas avec les premiers chantiers. Elle commence lorsque l’administration acquiert les capacités nécessaires pour les rendre possibles.

À partir du cas de Mayotte, nous avons proposé une distinction entre reconstruction visible et reconstruction invisible. La première se mesure à travers les infrastructures réalisées. La seconde se manifeste par le renforcement des équipes, la production des études, la coordination institutionnelle, la montée en compétence des administrations et la structuration des mécanismes de financement.

Cette reconstruction invisible explique en partie le décalage entre le temps politique, le temps médiatique et le temps administratif. Là où les citoyens attendent légitimement des résultats immédiats, les administrations doivent simultanément préparer des investissements qui engageront le territoire pour plusieurs décennies.

L’étude conduit également à formuler trois propositions susceptibles d’alimenter la réflexion sur les politiques de reconstruction :

• le coût économique du temps administratif, qui invite à rechercher un équilibre entre rapidité et qualité de la préparation ;
• le multiplicateur institutionnel, qui montre que l’investissement dans le capital humain public produit un effet de levier considérable sur les investissements ;
• le State Preparation Index (SPI), proposé comme un cadre analytique permettant d’évaluer la maturité institutionnelle d’un territoire avant le lancement des projets.

Ces concepts devront naturellement être testés sur d’autres terrains. Ils ouvrent néanmoins une piste de recherche : mesurer non seulement les infrastructures produites, mais également la capacité des institutions à les produire.

Mayotte apparaît ainsi non comme un cas isolé, mais comme un laboratoire du développement. Parce qu’elle cumule des défis démographiques, climatiques, sociaux et institutionnels, elle offre un terrain d’observation privilégié des mécanismes qui conditionnent la réussite des politiques publiques dans les territoires exposés aux chocs.

L’enjeu des prochaines années ne sera donc pas uniquement de reconstruire des routes, des écoles ou des réseaux. Il sera également de consolider les capacités administratives acquises pendant cette période exceptionnelle afin que la reconstruction laisse derrière elle un héritage institutionnel durable.

Si cette trajectoire se confirme, le principal résultat du cyclone Chido ne sera pas seulement la reconstruction de Mayotte. Il sera peut-être la construction d’un État local plus robuste, plus compétent et mieux préparé à relever les défis du XXIᵉ siècle.

---

Bibliographie

Ouvrages et articles académiques

• Acemoglu, D., & Robinson, J. Why Nations Fail.
• Andrews, M. The Limits of Institutional Reform in Development.
• Evans, P. Embedded Autonomy.
• Fukuyama, F. Political Order and Political Decay.
• North, D. Institutions, Institutional Change and Economic Performance.
• Rodrik, D. One Economics, Many Recipes.

Banque mondiale et GFDRR

• World Development Report (plusieurs éditions).
• Policy Research Working Papers sur la résilience et la reconstruction.
• GFDRR – Resilient Recovery Framework.
• GFDRR – Building Back Better.
• Lifelines: The Resilient Infrastructure Opportunity.

Nations unies

• Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (2015–2030).
• UNDRR – rapports sur la réduction des risques de catastrophe.

France et Mayotte

• IEDOM – rapports annuels sur Mayotte.
• INSEE – diagnostics territoriaux.
• Cour des comptes – rapports sur Mayotte.
• Rapports du Sénat et de l’Assemblée nationale sur Mayotte.
• Loi de programmation pour Mayotte.
• Rapports de l’AFD sur les Outre-mer et Mayotte.