Document de travail

« Une catastrophe naturelle détruit des infrastructures, mais elle fragilise également les mécanismes économiques qui permettent à un territoire d’investir, de produire et de croître. Dès lors, reconstruire ne consiste pas uniquement à financer des ouvrages publics. Il s’agit aussi de restaurer les conditions dans lesquelles les politiques économiques peuvent produire leurs effets. »

Les chapitres précédents ont montré que la vitesse de la reconstruction dépend largement des capacités administratives mobilisées après la catastrophe. Ils ont également mis en évidence l’existence d’un investissement invisible constitué des recrutements, de l’ingénierie, des procédures et de la coordination interministérielle. Cette démonstration conduit naturellement à une question complémentaire : les politiques de relance économique sont-elles, à elles seules, suffisantes pour remettre un territoire sur une trajectoire de développement ?

Depuis plusieurs décennies, les crises économiques ont conduit les gouvernements et les banques centrales à mobiliser des instruments de plus en plus puissants pour soutenir l’activité. Plans de relance budgétaire, baisse des taux d’intérêt, garanties publiques, achats massifs d’actifs ou encore prêts bonifiés constituent désormais des outils classiques de stabilisation macroéconomique. Leur efficacité repose toutefois sur une hypothèse rarement explicitée : l’économie doit être en mesure de transmettre ces impulsions financières jusqu’aux ménages, aux entreprises et aux investisseurs.

Le cas de Mayotte après le cyclone Chido invite précisément à interroger cette hypothèse.

Malgré l’importance des financements annoncés, la création d’une zone franche globale, la mise en place d’un prêt à taux zéro garanti par l’État et plusieurs dispositifs d’accompagnement économique, la reprise de l’investissement demeure confrontée à des obstacles structurels qui dépassent largement la seule question du financement. Les difficultés d’assurance, les contraintes foncières, les indivisions successorales, la faible capacité d’ingénierie ou encore les tensions inflationnistes limitent la capacité du territoire à transformer rapidement les instruments de relance en investissements effectifs.

Ce chapitre défend ainsi une idée centrale : la réussite d’une politique de relance dépend moins du volume des ressources mobilisées que de la capacité institutionnelle du territoire à transmettre ces ressources jusqu’à l’économie réelle. Cette hypothèse conduit à proposer une lecture renouvelée des politiques publiques de reconstruction fondée sur la notion de transmission territoriale des politiques économiques.

3.1. Les fondements théoriques des politiques de relance : de Keynes à la transmission du crédit

L’histoire économique contemporaine montre que les catastrophes, les crises financières ou les récessions profondes conduisent presque systématiquement les pouvoirs publics à mettre en œuvre des politiques de relance. Si les instruments mobilisés ont considérablement évolué depuis un siècle, leur objectif demeure inchangé : éviter qu’un choc initial ne provoque un effondrement durable de l’activité économique.

La réflexion moderne sur les politiques de relance trouve son origine dans les travaux de John Maynard Keynes. Dans The General Theory of Employment, Interest and Money (1936), Keynes rompt avec l’idée selon laquelle les marchés retrouveraient spontanément leur équilibre après une crise. Selon lui, une insuffisance de la demande globale peut maintenir durablement une économie dans une situation de sous-emploi. Dans un tel contexte, l’intervention publique devient nécessaire pour rétablir la confiance et soutenir l’investissement.

La logique keynésienne repose sur un mécanisme relativement simple. Lorsque les ménages réduisent leur consommation et que les entreprises reportent leurs investissements, l’État peut compenser cette contraction par une augmentation de ses propres dépenses. Les investissements publics, les grands travaux ou encore les transferts aux ménages créent alors un effet multiplicateur susceptible de relancer progressivement l’ensemble de l’économie.

Figure 3.1 — La logique keynésienne de la relance

Pendant plusieurs décennies, cette approche constitue le principal fondement des politiques de relance. Toutefois, les crises financières des années 1990 puis surtout celle de 2008 révèlent que la dépense publique ne suffit pas toujours à restaurer l’investissement. Lorsque les banques limitent leurs prêts, lorsque les marchés financiers deviennent excessivement prudents ou lorsque les agents économiques perdent confiance, l’économie peut demeurer bloquée malgré une politique budgétaire expansionniste.

C’est dans ce contexte que les travaux de Ben Bernanke, président de la Réserve fédérale américaine entre 2006 et 2014, prennent une importance particulière. Bernanke montre que les crises financières ne détruisent pas uniquement de la richesse ; elles perturbent également les mécanismes de financement de l’économie. Les entreprises viables cessent parfois d’investir non parce que leurs projets sont devenus moins rentables, mais parce qu’elles ne trouvent plus de financement.

Cette analyse conduit à déplacer l’attention vers un nouvel objet : la transmission du crédit par la politique monétaire.

Une politique économique efficace ne consiste plus seulement à injecter des ressources dans l’économie ; elle doit également garantir que ces ressources atteignent effectivement les agents économiques capables d’investir.

La crise financière de 2008 puis la crise sanitaire de 2020 conduisent ainsi les banques centrales à développer des instruments monétaires sans précédent. Sous la présidence de Mario Draghi, la Banque centrale européenne met en œuvre plusieurs programmes exceptionnels de refinancement des banques (LTRO, TLTRO) ainsi qu’un vaste programme d’achats d’actifs (Quantitative Easing). L’objectif n’est plus seulement de réduire les taux directeurs, mais d’assurer que les établissements bancaires continuent à financer les ménages et les entreprises malgré les incertitudes économiques.

Cette évolution marque un tournant majeur dans la conception des politiques de relance. Les économistes ne raisonnent plus uniquement en termes de dépense publique ou de masse monétaire ; ils s’intéressent désormais à la chaîne complète de transmission reliant la décision publique à l’investissement privé.

Figure 3.2 — La chaîne de transmission d’une politique de relance

Toutefois, cette représentation demeure essentiellement macroéconomique. Elle suppose implicitement que les territoires disposent des capacités nécessaires pour assurer cette transmission. Or cette hypothèse apparaît beaucoup moins évidente dans les économies insulaires, dans les territoires ultramarins ou dans les régions frappées par une catastrophe naturelle.

C’est précisément ce que révèle l’étude du cas mahorais.

3.2. Le cas de Mayotte après Chido : une politique de relance ambitieuse confrontée aux réalités territoriales

À la suite du passage du cyclone Chido le 14 décembre 2024, les pouvoirs publics français ont rapidement affirmé leur volonté de dépasser la seule logique de reconstruction matérielle. Au-delà de la remise en état des infrastructures détruites, l’objectif affiché était de remettre l’économie mahoraise sur une trajectoire de croissance durable tout en corrigeant certaines fragilités structurelles déjà identifiées avant la catastrophe.

Cette ambition s’est traduite par une combinaison de mesures budgétaires, fiscales et financières rarement observée à une telle échelle pour un territoire ultramarin.

Le plan « Mayotte Debout », présenté par le Gouvernement, s’inscrit dans cette logique. Il ne vise pas uniquement à réparer les dommages provoqués par le cyclone, mais à créer les conditions d’une accélération durable du développement économique. Cette stratégie repose sur plusieurs piliers complémentaires : la reconstruction des infrastructures publiques, le soutien aux entreprises, la relance de l’investissement privé, la simplification administrative ainsi que l’amélioration de l’attractivité économique du territoire.

Parmi les mesures annoncées figurent notamment la création d’une zone franche globale, l’instauration d’un prêt à taux zéro garanti par l’État destiné à soutenir la reconstruction des logements et des activités économiques, des dispositifs fiscaux renforcés, des aides à l’investissement, des exonérations sociales ainsi qu’un effort budgétaire exceptionnel inscrit dans la future loi de programmation pour Mayotte.

À première vue, cette stratégie reprend les principaux instruments traditionnellement mobilisés lors des grandes politiques de relance.

Instrument	Objectif économique	Mécanisme attendu
Loi de programmation	Sécuriser les investissements publics	Accélération de la reconstruction
Zone franche globale	Restaurer l’attractivité économique	Relocalisation et création d’entreprises
Prêt à taux zéro garanti par l’État	Faciliter l’investissement privé	Reprise rapide des travaux
Exonérations fiscales et sociales	Réduire le coût des facteurs de production	Soutien à l’emploi
Financements AFD et européens	Compléter l’effort budgétaire national	Effet de levier sur les investissements
Simplification des procédures	Réduire les délais administratifs	Accélération des projets

Ces instruments poursuivent un objectif commun : restaurer les capacités d’investissement du territoire en réduisant simultanément le coût du financement, le risque supporté par les investisseurs et les contraintes pesant sur les entreprises.

L’architecture générale de cette politique apparaît relativement classique au regard de la littérature économique. Elle combine une relance budgétaire, fondée sur l’augmentation des investissements publics, avec une relance par l’investissement privé, reposant sur des mécanismes incitatifs destinés à restaurer la confiance des acteurs économiques.

Cette combinaison rappelle les dispositifs mis en œuvre à la suite de la crise financière de 2008 ou de la pandémie de Covid-19 : les pouvoirs publics cherchent à créer un environnement suffisamment favorable pour déclencher un cycle vertueux d’investissement.

Le raisonnement économique est relativement simple.

Figure 3.3 — La logique économique du plan de relance

Dans cette représentation, le financement constitue la variable centrale. Dès lors que les ménages, les entreprises et les collectivités disposent de ressources financières suffisantes, les investissements sont supposés reprendre progressivement.

Or cette hypothèse mérite d’être discutée dans le cas de Mayotte.

Contrairement à une crise économique classique, le cyclone Chido n’a pas seulement détruit du capital physique. Il a également affecté les mécanismes institutionnels permettant à l’économie locale de fonctionner normalement. Les difficultés d’accès au crédit, la fragilité des chaînes logistiques, les tensions sur le marché de l’assurance, les contraintes foncières ou encore les besoins considérables en ingénierie publique limitent la capacité des acteurs économiques à transformer les dispositifs de relance en investissements effectivement réalisés.

Autrement dit, les financements existent, mais leur circulation jusqu’à l’économie réelle demeure imparfaite.

Cette distinction est essentielle.

Pendant longtemps, l’analyse des politiques de relance s’est principalement concentrée sur la question des montants mobilisés. Les débats publics portent généralement sur le niveau des crédits ouverts, le volume des aides accordées ou l’importance des dépenses publiques engagées.

Le cas de Mayotte invite à déplacer le regard.

La véritable question n’est plus uniquement combien d’argent est mobilisé, mais dans quelles conditions cet argent peut effectivement être utilisé.

Cette réflexion conduit à distinguer deux dimensions complémentaires de la politique économique.

La première concerne l’impulsion financière : elle correspond aux crédits budgétaires, aux garanties publiques, aux prêts bonifiés ou encore aux dispositifs fiscaux.

La seconde concerne la capacité de transmission de cette impulsion jusqu’aux bénéficiaires finaux.

Or cette seconde dimension reste largement absente des analyses traditionnelles.

Une entreprise peut théoriquement bénéficier d’un prêt à taux zéro. Encore faut-il qu’elle puisse produire les garanties exigées par l’établissement bancaire, justifier de titres de propriété sécurisés, disposer d’une assurance couvrant les risques, présenter un projet techniquement mature et satisfaire l’ensemble des conditions administratives nécessaires à l’obtention du financement.

Lorsque ces conditions ne sont pas réunies, le coût du crédit cesse d’être la principale contrainte.

Le frein devient institutionnel.

Cette observation marque un changement important dans notre raisonnement.

Elle suggère que l’efficacité d’une politique de relance ne dépend pas uniquement des décisions prises par l’État ou par la Banque centrale européenne. Elle dépend également de la qualité des institutions locales chargées de transmettre cette impulsion financière jusqu’à l’économie réelle.

C’est précisément cette idée qui conduit à proposer, dans la section suivante, le concept de Territorial Monetary Transmission Gap, c’est-à-dire l’écart entre une politique économique conçue à l’échelle nationale ou européenne et sa capacité effective à produire des investissements dans un territoire donné. Ce concept constitue le prolongement direct des notions de State Capacity Expansion et de State Preparation Index développées dans les chapitres précédents. Il permet d’articuler, au sein d’un même cadre d’analyse, les politiques monétaires, les politiques budgétaires et les capacités institutionnelles des territoires.

3.3. Pourquoi les instruments de relance produisent des effets limités : lorsque le financement se heurte aux réalités territoriales

Les politiques de relance reposent sur une hypothèse implicite rarement discutée : dès lors que des ressources financières sont rendues disponibles, les ménages, les entreprises et les collectivités seront en mesure de les mobiliser rapidement afin de relancer l’investissement.

Cette hypothèse est généralement vérifiée dans des économies disposant de marchés financiers développés, d’institutions stables et de droits de propriété clairement établis. Elle devient beaucoup plus fragile dans les territoires confrontés à des contraintes structurelles profondes.

Le cas de Mayotte illustre parfaitement cette situation.

Après le cyclone Chido, l’État français a annoncé un ensemble de mesures destinées à soutenir la reconstruction économique. Parmi elles figurait notamment un prêt à taux zéro garanti par l’État, présenté comme un levier majeur pour accélérer la remise en état des logements, des commerces et des équipements productifs.

Sur le plan théorique, ce dispositif est particulièrement puissant.

En supprimant le coût du crédit, il réduit le coût d’investissement supporté par les ménages et les entreprises. Dans une logique keynésienne comme dans une logique monétaire, un tel mécanisme doit stimuler la demande de financement, accélérer les travaux et soutenir la reprise de l’activité.

Pourtant, les premiers retours du terrain montrent que l’accès effectif à ce dispositif demeure beaucoup plus complexe que prévu.

Le problème ne réside pas dans le taux d’intérêt.

Le problème réside dans la capacité des acteurs économiques à satisfaire les conditions permettant d’obtenir le financement.

Autrement dit, le frein n’est plus monétaire.

Il devient institutionnel.

Figure 3.4 — Lorsque la politique monétaire rencontre les contraintes institutionnelles

Décision publique

↓

Prêt à taux zéro

↓

Demande de financement

↓

─────────────────────────────
Vérification bancaire
─────────────────────────────

Titre de propriété ?

✔ ou ✘

Assurance disponible ?

✔ ou ✘

Situation foncière régulière ?

✔ ou ✘

Capacité de remboursement ?

✔ ou ✘

Garanties suffisantes ?

✔ ou ✘

─────────────────────────────

↓

Financement accordé

↓

Travaux

Cette représentation permet de comprendre pourquoi une politique financière peut produire des résultats très différents selon les territoires.

Dans une économie où les titres fonciers sont sécurisés, où les assurances fonctionnent normalement et où les établissements bancaires disposent d’une information fiable sur les emprunteurs, cette chaîne est relativement fluide.

À Mayotte, plusieurs maillons apparaissent plus fragiles.

Le premier obstacle concerne la question foncière.

Une partie importante du territoire est caractérisée par des situations de propriété complexes : indivisions successorales anciennes, occupations informelles, absence de titres définitifs ou procédures cadastrales inachevées. Or les établissements bancaires fondent une partie importante de leur analyse du risque sur la capacité des emprunteurs à offrir une garantie réelle.

En l’absence de titre clairement établi, l’accès au crédit devient mécaniquement plus difficile, indépendamment du niveau du taux d’intérêt.

Le deuxième obstacle concerne le marché de l’assurance.

À la suite d’une catastrophe naturelle majeure, les compagnies d’assurance réévaluent généralement leur exposition au risque. Les primes augmentent, certaines garanties deviennent plus restrictives et les délais d’instruction s’allongent.

Or, dans de nombreux cas, l’obtention d’un prêt bancaire demeure conditionnée à la souscription préalable d’une assurance couvrant le bien financé.

Ainsi, une politique publique peut réduire le coût du crédit sans pour autant résoudre la question de l’assurabilité des investissements.

Le troisième obstacle relève de la structure économique locale.

Le tissu entrepreneurial mahorais est composé très majoritairement de petites entreprises, souvent faiblement capitalisées et disposant de capacités financières limitées. Beaucoup doivent simultanément faire face à une baisse d’activité, à des besoins importants de trésorerie et à une augmentation des coûts de reconstruction.

Même lorsque les dispositifs de financement existent, leur capacité à présenter un plan d’affaires solide ou à mobiliser un apport personnel demeure parfois insuffisante.

Le quatrième obstacle concerne les capacités administratives elles-mêmes.

L’instruction des demandes d’aide, l’accompagnement des porteurs de projet, la vérification des dossiers, les expertises techniques ou encore la coordination entre administrations constituent autant d’étapes susceptibles d’allonger les délais de mise en œuvre.

Ces contraintes rejoignent directement les développements du chapitre précédent consacrés à la State Capacity Expansion.

Une administration insuffisamment dotée en ingénierie ralentit mécaniquement la diffusion des politiques publiques.

Tableau 3.2 — Les principaux freins à la transmission de la relance à Mayotte

Nature de la contrainte	Conséquence sur la relance
Foncier insuffisamment sécurisé	Difficulté d’accès au crédit
Indivisions successorales	Incertitude juridique
Assurance	Coût élevé ou impossibilité d’assurer certains biens
Faible capitalisation des entreprises	Difficulté à financer le reste à charge
Inflation importée	Hausse du coût des investissements
Dépendance logistique	Délais d’approvisionnement
Capacités administratives limitées	Instruction plus lente des projets

3.4. Une politique monétaire unique face à des territoires aux capacités inégales

Créateur : INA FASSBENDER | Crédits : AFP

3.4.1. La politique monétaire face aux contraintes structurelles de Mayotte : pourquoi la baisse du coût du crédit ne suffit pas

Depuis la crise financière de 2008, les banques centrales ont profondément renouvelé leurs instruments d’intervention. Alors que les politiques monétaires traditionnelles reposaient principalement sur la fixation des taux directeurs, la Réserve fédérale américaine puis la Banque centrale européenne ont progressivement développé des dispositifs beaucoup plus ambitieux destinés à soutenir directement l’économie réelle.

Sous l’impulsion de Ben Bernanke puis de Mario Draghi, les banques centrales ont démontré qu’elles pouvaient éviter une crise systémique en injectant massivement de la liquidité dans le système bancaire, en garantissant le refinancement des établissements de crédit et en maintenant durablement des taux d’intérêt historiquement faibles.

Cette stratégie repose sur une idée simple : lorsque le coût du capital diminue, les ménages consomment davantage, les entreprises investissent plus facilement et les collectivités publiques accélèrent leurs programmes d’investissement. La monnaie devient ainsi un instrument de relance économique.

Cette logique a largement inspiré les dispositifs mis en œuvre après le cyclone Chido.

Le prêt à taux zéro garanti par l’État constitue, à cet égard, une forme de politique monétaire ciblée. Sans modifier les taux directeurs de la Banque centrale européenne, l’État réduit artificiellement le coût du financement afin d’inciter les ménages et les entreprises à reconstruire rapidement leurs logements, leurs commerces ou leurs outils de production.

L’objectif est identique à celui poursuivi par une politique monétaire expansionniste : lever la contrainte financière pesant sur l’investissement.

Cependant, cette approche suppose que la baisse du coût du crédit constitue le principal frein à l’investissement.

Or, le cas de Mayotte montre que cette hypothèse est loin d’être toujours vérifiée.

Figure 3.X — Les trois conditions d’efficacité d’une politique monétaire

            Politique monétaire expansionniste

                         │

                         ▼

              Crédit moins coûteux

                         │

    ┌────────────────────┼────────────────────┐

    ▼                    ▼                    ▼

Accès effectif Inflation maîtrisée Offre productive
au crédit (<2 % environ) capable de répondre

    │                    │                    │

    └────────────────────┼────────────────────┘

                         ▼

             Hausse de l'investissement

                         ▼

                  Reprise économique

Première condition : accéder effectivement au crédit

La première limite concerne la transmission bancaire.

Dans les modèles macroéconomiques classiques, une baisse des taux d’intérêt entraîne mécaniquement une augmentation des prêts.

Dans la réalité, les banques continuent d’évaluer le risque individuel de chaque emprunteur.

À Mayotte, plusieurs facteurs réduisent cette transmission :

• indivisions successorales ;
• absence de titres fonciers définitifs ;
• difficultés d’assurance ;
• fragilité financière des entreprises ;
• faible niveau d’apport personnel.

Autrement dit, même lorsque le coût du crédit devient nul, l’accès au financement demeure conditionné par des critères qui relèvent davantage du droit, de la gouvernance ou de l’organisation administrative que de la politique monétaire.

La monnaie est disponible.

Le crédit, lui, ne circule pas nécessairement.

Deuxième condition : une inflation suffisamment faible

Cette seconde condition est probablement la plus importante dans le cas mahorais.

Toute politique de relance vise à stimuler la demande.

Mais lorsque l’offre productive demeure contrainte, cette augmentation de la demande se traduit moins par une hausse des quantités produites que par une augmentation des prix.

Or, après Chido, Mayotte a été confrontée à une succession de chocs inflationnistes.

D’abord, la destruction d’une partie des infrastructures logistiques a fortement perturbé l’approvisionnement du territoire.

Ensuite, la reconstruction a provoqué une augmentation rapide de la demande en matériaux de construction, en équipements électriques, en engins de chantier et en prestations de travaux publics.

À ces tensions locales sont venues s’ajouter plusieurs facteurs internationaux.

Les tensions en mer Rouge puis dans le détroit d’Ormuz ont contribué à accroître les coûts du transport maritime et les prix de l’énergie. Les entreprises de construction ont également dû faire face à une hausse du prix de nombreux matériaux importés, notamment le ciment, l’acier, les équipements électriques et certaines matières plastiques.

Enfin, les nouvelles exigences environnementales européennes, notamment le Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (Carbon Border Adjustment Mechanism – CBAM ou MACF), appelé à monter progressivement en puissance, sont susceptibles d’augmenter le coût de certains matériaux fortement émetteurs de carbone, comme le ciment, l’acier ou l’aluminium. Pour un territoire presque entièrement dépendant des importations comme Mayotte, ces évolutions constituent une contrainte supplémentaire sur le coût de la reconstruction.

Dans ce contexte, une partie du bénéfice procuré par le prêt à taux zéro risque d’être absorbée par l’augmentation du coût des travaux.

Autrement dit, la politique monétaire améliore les conditions de financement tandis que l’inflation détériore simultanément les conditions de production.

Les deux effets se compensent partiellement.

Figure 3.8 — L’effet d’érosion inflationniste de la relance

Prêt à taux zéro

↓

Baisse du coût du crédit

↓

• capacité d’investissement

───────────────

Hausse des matériaux

+

Hausse du fret

+

Hausse de l’énergie

+

Inflation importée

───────────────

↓

Réduction du gain réel

↓

Investissement plus faible qu’attendu

Troisième condition : disposer d’une offre capable de répondre

Enfin, une politique monétaire expansionniste suppose que les entreprises soient capables de produire davantage lorsque la demande augmente.

Dans une économie continentale, cette adaptation est généralement relativement rapide.

À Mayotte, la situation est différente.

Le territoire importe l’essentiel de ses matériaux, dispose d’un nombre limité d’entreprises de construction de grande taille, fait face à des contraintes foncières importantes et connaît déjà des tensions sur les compétences techniques.

Même en présence de financements abondants, la capacité productive ne peut donc augmenter instantanément.

Le facteur limitant n’est plus la demande.

Il devient l’offre.

Une lecture renouvelée des politiques de relance

Cette analyse conduit à une conclusion importante.

La politique monétaire ne peut être évaluée uniquement à travers les décisions de la Banque centrale européenne.

Son efficacité dépend également des caractéristiques structurelles du territoire sur lequel elle s’applique.

Une même baisse des taux directeurs produira des effets très différents selon que le territoire dispose :

• d’un foncier sécurisé ;
• d’un marché assurantiel fonctionnel ;
• d’une ingénierie publique suffisante ;
• d’entreprises capables d’absorber rapidement les nouveaux investissements ;
• d’une inflation maîtrisée

3.4.2. Le Territorial Monetary Transmission Gap : pourquoi une même politique monétaire produit des effets différents selon les territoires

Les développements précédents mettent en évidence une limite fondamentale des politiques de relance traditionnelles. Les instruments budgétaires et monétaires sont généralement conçus à l’échelle nationale ou, dans le cas de la zone euro, à l’échelle supranationale. Ils reposent sur des paramètres identiques pour l’ensemble des territoires : un même taux directeur, un même coût du refinancement bancaire, des dispositifs nationaux de garantie ou encore des mécanismes uniformes de soutien à l’investissement.

Cette homogénéité des instruments contraste pourtant avec la profonde hétérogénéité des territoires auxquels ils s’appliquent.

Une baisse des taux décidée par la Banque centrale européenne n’aura pas les mêmes effets à Paris, à Munich, à Helsinki ou à Mayotte. De même, un prêt à taux zéro garanti par l’État ne produira pas les mêmes résultats dans une métropole où les droits de propriété sont parfaitement établis que dans un territoire où le foncier demeure largement contraint, où le marché assurantiel est fragile et où les capacités administratives restent limitées.

Cette différence de rendement des politiques économiques peut être interprétée comme un écart de transmission territoriale.

Nous proposons de qualifier cet écart de Territorial Monetary Transmission Gap (TMTG).

Le TMTG désigne la différence entre l’intensité théorique d’une politique de relance et son efficacité réelle sur un territoire donné. Plus cet écart est important, plus les ressources financières injectées dans l’économie peinent à se transformer en investissements productifs.

Autrement dit, une politique monétaire expansionniste peut être parfaitement conçue au niveau macroéconomique tout en produisant des effets limités à l’échelle locale si les conditions institutionnelles de sa transmission ne sont pas réunies.

Dans cette perspective, la capacité institutionnelle devient un véritable facteur de transmission monétaire.

La politique monétaire ne crée pas les capacités institutionnelles

Cette observation conduit à une conclusion importante.

La Banque centrale européenne dispose d’instruments puissants pour agir sur les conditions générales du financement : fixation des taux directeurs, refinancement des banques, opérations de marché, achats d’actifs. En revanche, elle ne dispose d’aucun levier pour résoudre les difficultés foncières, recruter des ingénieurs territoriaux, accélérer les procédures de commande publique ou moderniser les administrations locales.

Autrement dit, la politique monétaire peut créer les conditions financières favorables à l’investissement, mais elle ne peut pas créer les capacités administratives nécessaires à sa réalisation.

Dans le cas de Mayotte, cette distinction apparaît particulièrement nette.

La baisse du coût du financement ne permet pas, à elle seule :

• d’accélérer la délivrance des autorisations d’urbanisme ;
• de sécuriser les titres de propriété ;
• de résoudre les indivisions successorales ;
• d’augmenter immédiatement le nombre d’ingénieurs disponibles ;
• de renforcer les équipes chargées de la commande publique ;
• d’accroître les capacités des entreprises locales de construction.

Toutes ces dimensions relèvent d’un autre registre : celui de la State Capacity.

Il existe ainsi une complémentarité étroite entre politique monétaire et capacité institutionnelle. La première fournit les ressources financières ; la seconde détermine la vitesse avec laquelle ces ressources sont transformées en investissements.

Une lecture renouvelée de la reconstruction de Mayotte

Cette grille d’analyse permet de relire les premières années de la reconstruction sous un angle différent.

Les débats publics se concentrent souvent sur le montant des crédits annoncés ou sur la rapidité d’exécution des chantiers. Pourtant, une partie essentielle du travail réalisé après une catastrophe consiste précisément à réduire le Territorial Monetary Transmission Gap.

Chaque recrutement d’ingénieur, chaque simplification procédurale, chaque sécurisation foncière, chaque renforcement des services instructeurs ou chaque amélioration de la coordination interministérielle contribue à améliorer la transmission des politiques économiques.

Autrement dit, la reconstruction institutionnelle n’est pas seulement un préalable à la reconstruction matérielle ; elle constitue également un multiplicateur de l’efficacité des politiques de relance.

Cette idée rejoint directement les concepts développés dans les chapitres précédents. Le State Capacity Expansion décrit le processus d’accroissement des capacités administratives. Le State Preparation Index (SPI) permet d’évaluer le degré de préparation des collectivités à conduire des projets d’investissement. Le Development Dividend désigne le bénéfice durable laissé par cette montée en compétence institutionnelle.

Le Territorial Monetary Transmission Gap complète cet ensemble théorique. Il explique pourquoi deux territoires bénéficiant des mêmes financements et de la même politique monétaire peuvent connaître des trajectoires de reconstruction très différentes.

En ce sens, la reconstruction de Mayotte ne soulève pas uniquement une question budgétaire. Elle met en évidence une interrogation plus fondamentale : comment adapter des instruments macroéconomiques conçus pour une union monétaire à des territoires dont les capacités institutionnelles sont profondément hétérogènes ?

Cette question dépasse largement le cas mahorais. Elle concerne l’ensemble des régions ultrapériphériques de l’Union européenne, les territoires insulaires confrontés aux catastrophes naturelles et, plus largement, toutes les économies où la faiblesse des capacités publiques constitue le principal obstacle à la transformation des financements en développement durable. Cette réflexion ouvre naturellement la section suivante, consacrée à l’articulation entre les autorisations d’engagement (AE), les crédits de paiement (CP) et la vitesse réelle de la reconstruction, afin de montrer que la disponibilité des crédits ne garantit pas, à elle seule, leur exécution effective.

3.5. Des annonces budgétaires aux paiements effectifs : comprendre le rôle des autorisations d’engagement et des crédits de paiement

L’analyse des politiques de relance conduit à une seconde distinction essentielle, cette fois dans le domaine des finances publiques.

Dans le débat public, les annonces gouvernementales sont généralement exprimées sous la forme d’enveloppes financières globales. Les plans de reconstruction sont présentés en milliards d’euros, les lois de programmation affichent des montants particulièrement élevés et les crédits votés donnent parfois le sentiment que les ressources nécessaires sont immédiatement disponibles.

Cette représentation est pourtant incomplète.

En droit budgétaire français, l’annonce d’un montant d’investissement ne signifie pas que les sommes correspondantes seront immédiatement dépensées. La réalisation effective d’un projet repose sur un mécanisme plus complexe articulant deux instruments complémentaires : les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP).

Cette distinction, souvent perçue comme une règle purement comptable, constitue en réalité l’un des principaux déterminants de la vitesse d’exécution des politiques publiques.

Les autorisations d’engagement correspondent au montant maximal des dépenses que l’administration est autorisée à engager juridiquement. Elles permettent de signer un marché public, une convention ou un contrat avec une entreprise.

Les crédits de paiement, en revanche, correspondent aux ressources effectivement disponibles pour régler les factures au fur et à mesure de l’avancement des travaux.

Autrement dit, les AE autorisent l’État à promettre une dépense ; les CP lui permettent de la payer.

Figure 3.11 — Le cycle budgétaire d’un projet public

Programmation budgétaire

↓

Autorisations d’engagement (AE)

↓

Signature du marché public

↓

Études

↓

Travaux

↓

Factures

↓

Crédits de paiement (CP)

↓

Paiement des entreprises

↓

Infrastructure livrée

Cette distinction est fondamentale dans le contexte de la reconstruction de Mayotte.

Imaginons la construction d’un nouvel hôpital dont le coût est estimé à 200 millions d’euros.

Dès la signature du marché public, l’État consomme 200 millions d’euros d’autorisations d’engagement. En revanche, les paiements seront répartis sur plusieurs exercices budgétaires, au rythme d’avancement du chantier.

Tableau 3.6 — Exemple simplifié d’un projet de reconstruction

Année	Autorisations d’engagement	Crédits de paiement
2026	200 M€	20 M€
2027	—	60 M€
2028	—	70 M€
2029	—	50 M€
Total	200 M€	200 M€

La totalité du projet est engagée juridiquement dès la première année, mais les paiements effectifs s’étalent sur plusieurs exercices.

Cette logique répond à une exigence de bonne gestion des finances publiques. Elle permet à l’État de programmer des investissements de grande ampleur sans concentrer l’ensemble des paiements sur une seule année budgétaire.

Toutefois, dans un contexte de reconstruction, cette distinction produit également un effet de perception.

Pour les citoyens, l’annonce d’un investissement de plusieurs milliards d’euros peut laisser penser que les travaux débuteront immédiatement.

Pour les administrations, cette annonce constitue avant tout l’autorisation de préparer les projets, de lancer les appels d’offres, de sélectionner les entreprises et d’organiser progressivement les paiements.

Le décalage entre ces deux temporalités alimente souvent le sentiment d’une reconstruction trop lente.

Il convient toutefois d’aller plus loin.

Le véritable enjeu n’est pas uniquement la différence entre les AE et les CP.

Il réside dans la capacité du territoire à consommer effectivement les crédits de paiement ouverts.

Les crédits disponibles ne garantissent pas leur consommation

Dans la littérature relative à la gestion des fonds européens, une distinction est fréquemment opérée entre les crédits disponibles et la capacité d’absorption des territoires.

Cette notion désigne l’aptitude d’une administration à transformer des financements disponibles en dépenses effectivement réalisées.

Autrement dit, disposer de crédits budgétaires ne suffit pas.

Encore faut-il que les projets soient suffisamment avancés pour justifier les paiements.

Une facture ne peut être réglée que si plusieurs conditions sont réunies :

• les études préalables sont achevées ;
• le foncier est sécurisé ;
• les autorisations administratives ont été délivrées ;
• les marchés publics sont attribués ;
• les entreprises sont mobilisées ;
• les travaux ont effectivement commencé.

Chaque retard sur l’une de ces étapes reporte mécaniquement la consommation des crédits de paiement.

Ainsi, le rythme des paiements dépend moins de la disponibilité budgétaire que de la maturité des projets.

Cette observation rejoint directement les développements des chapitres précédents.

Le State Preparation Index (SPI) proposé dans cette note mesure précisément le degré de préparation administrative des projets publics. Plus le SPI est élevé, plus les projets atteignent rapidement le stade où les crédits de paiement peuvent être consommés.

Inversement, un territoire présentant un SPI faible peut disposer d’autorisations d’engagement importantes tout en rencontrant des difficultés persistantes à transformer ces engagements en dépenses effectives.

Figure 3.12 — La chaîne complète de la reconstruction

Décision politique

↓

Financements annoncés

↓

Autorisations d’engagement

↓

Études

↓

Foncier

↓

Commande publique

↓

Ingénierie

↓

Travaux

↓

Crédits de paiement

↓

Paiements

↓

Infrastructures

↓

Croissance

Cette représentation permet de comprendre que la reconstruction ne dépend pas d’un seul facteur financier. Elle repose sur une succession d’étapes administratives, techniques et budgétaires qui conditionnent la vitesse d’exécution des investissements.

En ce sens, les autorisations d’engagement constituent une promesse d’investissement, tandis que les crédits de paiement traduisent la réalisation effective de cette promesse.

La véritable question n’est donc pas seulement de savoir combien d’argent est annoncé, mais à quelle vitesse le territoire est capable de transformer des autorisations d’engagement en crédits de paiement consommés.

Cette réflexion conduit naturellement à la section suivante, consacrée au State Preparation Index (SPI). Si les AE représentent le potentiel juridique d’un investissement et les CP son exécution financière, le SPI constitue l’indicateur permettant d’anticiper la vitesse avec laquelle cette transformation pourra s’opérer. Il relie ainsi les capacités administratives étudiées au chapitre précédent à l’efficacité concrète des politiques budgétaires et monétaires analysées dans le présent chapitre.

3.6. Le State Preparation Index (SPI) : mesurer la capacité réelle de transformation des financements en investissements

Les développements précédents mettent en évidence une limite commune aux politiques budgétaires comme aux politiques monétaires : elles raisonnent essentiellement à partir des ressources mobilisées, beaucoup plus rarement à partir de la capacité des territoires à utiliser efficacement ces ressources.

Or deux collectivités peuvent bénéficier d’un volume identique de financements publics tout en affichant des rythmes d’exécution radicalement différents. L’une parvient à lancer rapidement ses opérations d’investissement ; l’autre accumule les retards, les reports de crédits et les difficultés de mise en œuvre. La différence ne provient pas nécessairement du niveau des financements, mais du degré de préparation administrative des projets.

Cette observation conduit à proposer un nouvel indicateur : le State Preparation Index (SPI).

Le SPI vise à mesurer, avant même le lancement des travaux, le niveau de maturité institutionnelle d’un projet ou d’un territoire. Il ne cherche pas à évaluer les infrastructures réalisées mais la capacité de l’administration à les produire.

À la différence des indicateurs classiques de performance, qui interviennent généralement en fin de processus, le SPI constitue un indicateur ex ante. Il mesure la probabilité qu’un investissement puisse être exécuté rapidement.

Variable	Pondération
Études techniques achevées	20 %
Financement sécurisé	20 %
Ingénierie disponible	20 %
Foncier sécurisé	15 %
Assistance à maîtrise d’ouvrage mobilisée	15 %
Marchés publics préparés	10 %

SPI total = 100

Cette pondération repose sur une idée simple : un projet est d’autant plus susceptible d’être réalisé rapidement que les principaux facteurs de blocage ont été levés en amont.

Figure 3.13 — Lecture du State Preparation Index

Une commune obtenant un SPI de 85 disposerait ainsi d’études finalisées, d’un foncier sécurisé, d’une maîtrise d’ouvrage identifiée et de marchés prêts à être lancés. À l’inverse, une commune dont le SPI n’atteindrait que 35 devrait encore résoudre des difficultés foncières, compléter ses études ou renforcer ses équipes avant de pouvoir engager les travaux.

Le SPI permet ainsi de relier directement les capacités administratives aux performances d’exécution budgétaire. Plus le niveau de préparation est élevé, plus la consommation des crédits de paiement devrait être rapide.

En ce sens, le SPI constitue le prolongement opérationnel du concept de State Capacity Expansion développé dans le chapitre précédent. Là où celui-ci décrit un processus général de montée en capacité de l’administration, le SPI offre un outil concret permettant d’en mesurer les effets.

Au-delà du cas de Mayotte, cet indicateur pourrait être mobilisé par l’État, l’AFD, la Banque mondiale ou la Commission européenne afin de hiérarchiser les besoins d’ingénierie des collectivités avant l’attribution des financements.

3.7. Pour une nouvelle politique européenne de reconstruction territoriale

L’étude du cas mahorais conduit finalement à une interrogation plus large : les instruments actuels de la politique économique européenne sont-ils adaptés aux territoires confrontés à des catastrophes majeures ?

Depuis la création de l’euro, la politique monétaire poursuit un objectif unique : maintenir la stabilité des prix à l’échelle de la zone euro. Cette approche repose sur l’hypothèse selon laquelle une même orientation monétaire produit des effets relativement homogènes sur l’ensemble des économies concernées.

Le cas de Mayotte montre toutefois que cette hypothèse mérite d’être nuancée.

Les territoires ultrapériphériques présentent des caractéristiques structurelles particulières : forte dépendance aux importations, marchés de petite taille, capacités administratives limitées, contraintes foncières, exposition accrue aux risques climatiques. Dans ces conditions, une politique monétaire uniforme peut produire des effets sensiblement différents selon les territoires.

Il ne s’agit évidemment pas de remettre en cause l’unicité de la politique monétaire de la Banque centrale européenne. Une telle évolution serait incompatible avec l’architecture institutionnelle de l’Union économique et monétaire.

En revanche, il paraît possible d’adapter les mécanismes de transmission de cette politique.

Autrement dit, si le taux directeur doit rester unique, les instruments permettant sa diffusion pourraient être différenciés en fonction des besoins des territoires les plus vulnérables.

Cette logique pourrait reposer sur cinq leviers complémentaires.

Première proposition : créer un mécanisme européen de transmission territoriale

La Commission européenne, en partenariat avec la Banque européenne d’investissement, l’AFD et les banques publiques nationales, pourrait mettre en place un fonds permanent destiné à améliorer la transmission des politiques de relance dans les territoires confrontés à une catastrophe majeure.

Ce mécanisme financerait prioritairement l’ingénierie publique, la préparation des projets et l’assistance aux collectivités.

Deuxième proposition : sécuriser le foncier avant la reconstruction

L’accès au crédit demeure largement conditionné à la sécurité juridique des droits de propriété. Une politique ambitieuse de régularisation foncière constituerait donc une véritable politique de relance, en améliorant la capacité des ménages et des entreprises à accéder aux financements.

Troisième proposition : renforcer les mécanismes d’assurance

La reconstruction est freinée lorsque les risques deviennent difficilement assurables. Des mécanismes publics de réassurance ou de garantie pourraient limiter cette contrainte et réduire le coût des primes dans les territoires les plus exposés.

Quatrième proposition : financer massivement l’ingénierie territoriale

L’une des principales leçons de cette note est qu’un ingénieur supplémentaire peut permettre de débloquer plusieurs dizaines de millions d’euros d’investissements. Le recrutement d’équipes d’ingénierie ne constitue donc pas une dépense de fonctionnement ordinaire, mais un investissement à fort effet multiplicateur.

Cinquième proposition : développer des mécanismes de préfinancement

De nombreuses collectivités rencontrent des difficultés de trésorerie entre la signature des contrats et le versement effectif des crédits. Des dispositifs de préfinancement permettraient d’accélérer le démarrage des opérations et de réduire les délais de mise en œuvre.

L’ensemble de ces propositions poursuit un objectif commun : réduire le Territorial Monetary Transmission Gap en améliorant les capacités institutionnelles des territoires plutôt qu’en augmentant uniquement les volumes de financements.

Conclusion générale du chapitre

Le cyclone Chido constitue un révélateur autant qu’un accélérateur des fragilités structurelles de Mayotte.

Si les annonces financières témoignent d’un engagement exceptionnel de l’État, de l’Union européenne et de leurs partenaires, l’étude montre que la réussite d’une politique de reconstruction dépend moins du volume des crédits mobilisés que de la capacité des institutions à transformer ces ressources en investissements effectivement réalisés.

Cette démonstration conduit à dépasser une lecture exclusivement budgétaire de la reconstruction.

Les financements sont une condition nécessaire, mais ils ne sont jamais suffisants.

Entre la décision politique et l’infrastructure livrée s’intercalent une multitude d’étapes : sécurisation du foncier, production des études techniques, recrutement des ingénieurs, passation des marchés publics, instruction administrative, mobilisation des entreprises, suivi des opérations et paiement progressif des travaux.

C’est dans cet espace, largement invisible pour le grand public, que se joue la vitesse réelle de la reconstruction.

À partir de l’étude de Mayotte, cette note propose plusieurs contributions théoriques originales.

La première est celle de State Capacity Expansion, qui décrit la montée en puissance des capacités administratives après une catastrophe.

La deuxième est le State Preparation Index (SPI), destiné à mesurer le degré de préparation institutionnelle des projets d’investissement.

La troisième est le concept de Territorial Monetary Transmission Gap (TMTG), qui désigne l’écart entre l’intensité d’une politique économique et son efficacité réelle selon les caractéristiques institutionnelles des territoires.

Enfin, la notion de Development Dividend permet d’appréhender la reconstruction non seulement comme un processus de réparation, mais comme une opportunité durable de renforcement de l’action publique.

Ces concepts invitent à renouveler l’analyse des politiques de reconstruction. Ils suggèrent que le véritable enjeu des prochaines décennies ne résidera pas uniquement dans la mobilisation de ressources financières toujours plus importantes, mais dans la capacité des États et des institutions internationales à investir dans ce qui demeure souvent invisible : les administrations, l’ingénierie, la gouvernance, les compétences et la préparation des projets.

En définitive, la reconstruction n’est pas seulement une affaire de béton ; elle est d’abord une affaire d’institutions. C’est peut-être là la principale leçon que Mayotte peut apporter aujourd’hui aux politiques publiques de reconstruction, bien au-delà de son propre territoire.